安宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实践及启示

安宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作实践及启示

任向春

安宁市农村经济经营管理服务中心  云南安宁  650300

摘要：安宁市按照农村土地承包经营权确权登记颁证工作（以下简称确权颁证工作）的要求，精心组织，充分准备，严格程序和标准，认真全面开展了农村土地确权登记颁证的各项工作，解决好承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，提高广大农村干部、农户的法律意识，实现了承包土地管理和档案管理信息化。笔者系安宁市确权颁证工作的主要组织者和参与者，从自身的认识分析工作中存在的思想重视不够、工作人员业务不熟、农户对自身权益保护不够、纠纷调查困难等6个方面问题，提出对下轮农村土地延包工作的启示作用。

关键词：确权颁证；主要做法；取得成效；存在问题；启示

确权颁证工作，是国家农村产权制度改革的基石，关乎农村社会的稳定、关乎农业现代化的进程、关乎农民群众的切身利益。安宁市严格按照农村土地承包经营权确权登记颁证工作的要求，精心组织，严格程序，认真全面开展了农村土地确权登记颁证的各项工作。在2007年补换证的基础上，通过工作的开展，解决了承包地块面积不准、四至界限不清、空间位置不明的问题，建立了农村土地承包管理信息系统等成果，为健全农村土地承包经营权登记制度奠定了基础，为安宁市2029年二轮延包到期后的延包工作有一定的启示作用。

1概况

安宁市于2013年启动确权颁证工作，选取了一个村小组作为试点；2014年选取了一个街道为试点；2015年整市全面推进；2018年基本完成调查、登记、颁证工作；2019年完成了“回头看”复检复查工作，2020年8月通过了安宁市本级检查验收。2020年9月，昆明市农业农村局委托第三方，对安宁市农村土地承包经营权登记颁证成果进行检查验收，验收结论为：成果符合验收要求，检查成果评定为良好，验收结果评定为合格。2022年12月完成了纸质档案向安宁市档案馆移交的工作，2024年向安宁市档案馆移交的电子档案数据。截止2023年12月末，应确权颁证农户28054户，已确权颁证农户27710户，确权颁证率99%。

2主要做法

2.1充分做好准备工作

安宁市高度重视此项工作，市政府多次召开专题会议，高位推进，安排财政资金保证工作开展。组织市级、街道两级业务人员到先进地区进行考察学习，学习借鉴其他地区的经验和方法，并结合试点村和整乡推进街道的经验，制定下发了《安宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。研究制作了《安宁市农村土地承包经营权确权登记颁证工作培训资料汇编》和各类配套的相关表、册、统计报表。分级组织街道、村委会、小组工作人员进行业务培训，安宁市级共培训街道级140余人次、街道级共培训村委会级449人次，村委会级共培训村小组级1097人次，确保工作人员培训100%覆盖，确保政策、方法、口径相一致。根据安宁市工作实际，将整个工作分为测绘、软件、证书资料打印、档案、测绘质量检查、监理6个标段进行公开招标选择作业服务单位；从国土部门取得了质检合格的1∶2000影像图作为工作底图；测绘作业单位根据要求编制了《项目技术设计书》，通过了安宁市、昆明市、云南省三级评审。

2.2按照规范标准认真开展各项调查工作

完成了9个街道65个村355个村小组3.3万户农户的入户调查工作，收集了承包农户家庭成员信息和原农村土地承包信息，并为农户办理了承包权分户、共有人增减、承包方代表更换、承包地互换等手续，最终公示农户《入户调查表》2.92万户，公示农户占持有2007年补换发证书2.83万户的103%，共清理二轮延包合同2.66万份。截止2020年12月末，安宁市确权登记颁证应调查农户数2.8万，已完成调查工作2.8万，100%完成了调查任务。认真开展承包地测绘外业工作，根据村民户长会或村民大会确定农户实地或委托村民代表对地块四至界线进行指认的方案，由测绘作业公司按照国家标准、《技术细则》《项目技术路线》《入户调查表》调查记录的承包地数为依据开展地籍测绘。测绘结果经农户签字确认后，制作成《公示表》《公示图》在村小组显著位置进行公示，有错误的及时进行核实、更正、再公示，直至无问题反映。外业调查结果事后，按照《农村土地承包经营权确权登记颁证数据库建设技术指南（试行）》的要求，建立了“安宁市农村土地承包经营权确权登记颁证成果数据库”，2019年4月通过农业农村部的数据质检进行了数据汇交。

2.3依法依规做好证书颁发工作

安宁市严格执行“确地到户”的要求，按照《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证技术细则》标准，统一使用规范的合同、申请、证书、簿册办理颁证手续和颁证。组织发包方、承包方根据公示无异议的家庭成员信息、承包地信息签订《农村土地承包合同》，提交《申请书》逐级审核，市土地确权部门根据审核合格后的资料建立《登记簿》，并制作《经营权证书》逐级移交，最后由农户签字领取。据安宁市对2974户已颁证农户对确权登记颁证工作满意度问卷调查，满意农户数95%，基本满意4.8%，不满意0.2%。确权工作产生的资料按照农业农村部、省、昆明市农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作的要求，对市、街道、村委会、小组的确权登记颁证资料进行了收集和整理归档，并进行了数字化

，共向安宁市档案馆移交确权登记类档案2904盒、27513件，综合类档案801卷、13655件，条目数41168条，原文数894570页、电子数据689GB。

2.4把好自检自查关，确保工作质量

在日常工作中，安宁市级定期或不定期派出专人，负责对各街道工作开展情况进行检查督促，现场指导、解决并回答基层工作人员遇到的困难和问题，对违反法律、政策规定的行为及时进行制止。根据各街道进展情况和各阶段工作要求，适时制定下发指导性文件，明确工作完成时限、方法步骤、技术要求，统一工作要求和标准。安宁市确权颁证工作专门聘请监理单位，由监理单位按照规范标准和要求，对其他作业单位各阶段、标段工作进行监督检查，保证整个工作质量。

3主要成效

3.1解决了承包地实际面积和空间位置不实的问题。

按照《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证技术细则》要求，以第三次全国土地调查成果为基础，以已签订的土地承包合同、发放的土地承包经营权证书为依据，采用分辨率0.2m的数字正射影像图作为调查的工作底图，采用图解法或野外实地测量的方法对地块进行测绘，取得了地块的实际面积和空间位置等数据，解决了数量众多的承包地块长期面积不准、位置不实的难题，为开展土地经营权流转、调处土地纠纷、完善补贴政策、进行征地补偿和抵押担保提供重要依据，进一步确认农户对承包地的占有、使用、收益等各项权利，强化对土地承包经营权的物权保护，切实维护承包农户的权益。

3.2搭建了安宁市农村土地承包经营权管理信息平台。

根据登记过程中形成的影像、图表和文字、地块面积、空间位置数据等材料，采购原农业部推荐的“中农信达农村土地确权登记管理信息系统”作为管理平台，建立了土地承包经营权确权登记颁证数据库和土地承包经营权登记业务系统，具备了农村土地承包经营权调查数据管理、承包合同管理、确权登记颁证管理、流转管理、纠纷仲裁管理、查询与统计等功能，由传统手工管理转变到由计算机数据化管理的飞跃，实现对全市农村土地承包经营权的统一规范管理、精准精细管理、实时动态化管理，提高了管理水平和服务群众的水平。

3.3农村土地承包经营纠纷明显下降。

坚持“确保稳定、尊重历史、照顾现实、分类处置，对存在争议和纠纷的，先依法解决，再予以登记确权”的工作原则，边推进工作，边分类处置。充分发挥街道村小组三级调解、市仲裁或再调解、司法兜底保障的机制，认真梳理矛盾纠纷，及时组织处置。对农户反映确权信息不准确的问题，及时组织村小组干部、承包农户、测绘作业单位三方人员共同核实，确属有误的及时进行修正，属法律法规和政策不允许地向农户做好宣传解释工作，重点对未颁证的农户情况进行反复排查，梳理解决问题的渠道。据《安宁市2015—2023年农村经济基本情况统计表》统计：2015年—2020年全市各级受理调处农村土地承包经营纠纷1849件，年均308件，2021年—2023年69件，年均23件，确权颁证工作化解了很大一部分农村土地承包经营纠纷和矛盾，工作结束后农村土地承包经营纠纷下降明显。

3.4促进了农村广大干部、农户法律意识的提高。

分级组织全市涉及确权登记颁证的街道、村委会、小组干部及工作人员进行业务培训，市级共培训9个街道级140余人次、街道级共培训67个村（居）民委员会级449余人次，村委会级共培训355个村（居）民小组1097余人次，培训内容主要为《中华人民共和国农村土地承包法》《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证和流转工作政策百问》《云南省农村土地承包经营权确权登记颁证技术细则》，确保街道、村委会、村小组工作人员的宣传和培训做到100%覆盖，使广大农村干部熟知农村土地承包经营权的相关法律法规和政策，确保工作所执行的政策、方法、口径相一致。积极争取承包农户的支持配合，街道、村（居）委会在办公地点悬挂宣传标语共计72条，制作了《安宁市开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作致农民朋友的一封信》并向农户发放3.8万份，召开动员宣传会议的村（居）民小组个数，参加会议的村民（户长）3.6万人，占2015年全市4.1万农户的88%。

3.5完成了农村土地承包经营权确权颁证档案整理和数字化工作。

土地承包经营权确权登记颁证过程中形成的文字、图表、声像、数据等文件材料，是对国家、社会有保存价值的重要凭证和历史记录。未按规范收集、整理、归档、管理，真实记录和反映确权颁证工作成果，确保归档材料的完整、准确、系统和安全，安宁市农业农村局与安宁市档案局制定下发了《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理工作的实施意见》，对档案管理工作提出了标准和要求，并聘请有档案整理资质的公司开展原始资料的收集、整理、归档、数字化工作。最终移交安宁市档案馆确权登记类2904盒、27513件，综合类801卷、13655件，条目数41168条，原文数894570页、电子数据689GB。安宁市确权颁证工作成果档案的归档和数字化完成，

极大地提高了管理人员的效率，方便了群众信息查询。

4存在的主要问题

4.1重视不够，推进力度软弱。

安宁市虽成立了市级确权颁证工作统筹机构，但整体工作仅靠农业部门推动和执行，导致街道一级对此项工作的领导重视程度不够，对下级督促不力，导致村委会、村小组工作不力，安排的工作节点目标，难以按时完成，工作呈现一拖再拖、久拖不决的状况。

4.2基层工作人员业务不熟，严重依赖上级部门。

安宁市多年来，农村土地承包合同管理业务由街道一级农业部门及人员兼管，大部分业务负责人和业务人员没有参与过1998年二轮土地延包和2007年补换发证工作，对农村土地承包合同管理涉及的法律和政策掌握、运用不熟，导致对下级的业务培训和问题的处理严重依赖市级业务部门，对村、小组级确权颁证工作业务审核把关不严，造成部分农户变更手续不全，甚至不能发现违反政策和法律的问题，给今后的工作留下隐患。

4.3基层工作人员工作积极性不高，严重影响工作进度。

部分村、村小组干部工作好坏、快慢，是整个工作质量、进展的决定性因素。但在实际工作中，由于确权颁证工作时间长、内容多、烦琐、程序严，导致很大一部分村小组干部工作无积极性、拖拉、怕得罪人，不能坚持原则，遇到困难和问题就往上级推，没有认真履行工作职责，工作责任心差，致使农户确权信息不能保证100%的绝对正确，也给下一步工作留下隐患。

4.4部分农户对自身土地承包权益重视不够，对国家土地承包法规有抵触。

2018年证书颁发后，暴露出在前期公示确认过程中很大一部分农户没有认真核对本户家庭人员信息和地块信息，导致证书信息错误，需要返工进行核实核对和修改，并重打颁证资料；对国家土地承包法律和政策有抵触，特别是对父母的承包土地不能继承、父母与子女的不能合并、农口迁出的还能享受承包经营权等规定有抵触，不理解，要求非承包地、已占用耕地进行确权，对是否基本农田的标注不认可，有的农户无故不领取证书。部分村小组的耕地因大部分被征占，只剩余少部分耕地或只有少部分农户有承包耕地，工作中村干部和没有耕地的农户反映强烈，觉得只确权颁证给有承包耕地的农户不公平，农户之间的利益难以平衡。

4.5承包耕地纠纷调处难。

此次确权颁证工作中，所梳理出的矛盾纠纷多为历史遗留问题和纠纷，纠纷当事人多无法提供有效的证据材料，积怨较深，各方意见分歧较大，而这部分纠纷往往已经过各级部门的多次调解，且调处无果，再次组织调处难有成效或执行。安宁市虽于2020年成立农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，但至今尚未接到1件纠纷调解仲裁申请，仅有1件因人民法院判决确定当事人承包权益，确权颁证部门依照判决进行确权颁证，绝大部分当事人不同意走司法途径维护自身的土地承包权益。

4.6第三方作业单位经验不足。

聘请第三方测绘作业单位无确权颁证工作经验，思想不重视，工作不认真，不严格按照规定的调查规程进行调查测绘，对工作底图不能准确分辨的地块，不进行实际调查和测量，导致地块调查测绘信息错误率较高，村小组需多次组织承包农民进行核对核实，导致信息反复修改，影响确权颁证信息的准确性。

5对2029年开展延包工作的启示

5.1制定自上而下的考核激励体系。

部级、省级、市级、县级在制定工作实施方案时，必须结合上级要求和本地实际情况，专门制定考核、奖励条款，对不按时限、质量、标准、程序和要求完成工作任务的单位适时提醒、通报、直至问责追责，对工作完成好的单位和个人要层层、适时给予评比表扬，张弛有度，最大限度调动和激励业务人员的工作积极性、主动性。

5.2紧紧围绕法定程序，精简工作流程。

严格按照《中华人民共和国农村土地承包法》《农村土地承包合同管理办法》的规定制定承包方案，对土地承包经营权无变化的建议简化程序，信息经农户确认，公示无异议后，直接签订新的《农村土地承包合同》；对土地承包经营权有变化的，必须按照《农村土地承包经营权调查规程》（NY/T2537—2014）的要求进行调查，信息经农户确认，公示无异议后，再按新的信息签订《农村土地承包合同》。《农村土地承包合同》签订工作结束，需由专业的第三方机构对相关数据和档案进行验收，验收合格后将《农村土地承包合同》数据移交动产登记部门登记，颁发《农村土地承包经营权证》。

5.3明晰政府、村集体、承包农户三者的权责关系。

政府主要负责面上工作的组织协调，监督相关法律法规和政策的履行，如统一聘请测绘调查、档案整理、工程监理、配套系统软件、组织验收、对上反馈问题、对下传达政策要求等工作。村集体是农村土地的所有权人，是整个工作的核心和主体，负责组织农民参与工作的全环节，负责土地纠纷的首次调处，负责农户反映问题的收集和向上级反馈，负责对相关资料的首任把关审核，负责与农户签订《农村土地承包合同》。承包农户是主要的参与者和受益者，要采取奖励措施引导农户参与主动配合，可依照村规民约对配合的农户制定方案，进行适当的奖励，提高农户的参与率和配合度。

5.4持续加大对承包地纠纷的调处力度。

承包地纠纷的调处是整个工作的难点，建议按照“调解仲裁为主，司法诉讼兜底”的原则进行，在调解中必须坚持“依法调解、书面记录、当事人签字”，在小组、村、乡镇（街道）三级调解不成的情况，动员当事人向县（市）农村土地纠纷调解仲裁委员会申请仲裁，充分发挥仲裁便捷、高效、免费的优势，把每一件矛盾纠纷都依法进行处置，不留后患。持续开展农村承包土地相关法律法规的普法宣传力度，不断提高广大村干部、农户的知法、守法、用法的能力，保护自己合法权益。

5.5加强对县、乡镇（街道）、村三级承包经营权管理工作知识的培训。

针对确权颁证工作中暴露出县、乡镇（街道）、村三级承包经营权管理部门业务人员由于专业不对口，对测绘知识、地理信息平台知识陌生和匮乏，与实施农村土地承包经营权信息化管理、地籍调查数据审验、成果数据验收工作的能力不相适应，开展工作依赖第三方。应建立承包经营权管理业务培训制度，定期对业务人员开展相关的技术培训，重点是测绘知识、农村土地承包经营权调查规程、流行的地理信息软件运用培训，使业务人员掌握一定的知识，便于对工作的指导和监管。

5.6加快建立省、市、县、镇（街道）四级农村土地承包经营权信息管理系统。

目前云南省农村土地承包经营权尚未建立统一的信息管理系统，仅安宁市级建成了农村土地承包经营权信息管理系统，但由于技术、成本、安全原因不能覆盖街道级，严重限制了此次确权颁证工作成果的应用。建议由农业农村部或省级搭建统一的信息管理系统，减轻县级的建设和运行维护资金投入压力，避免数据安全保护能力的不足；规范农村土地承包经营权的管理行为；能充分利用本次确权颁证工作成果数据服务延包工作，减少数据信息的采集量、快速提取已有数据、快速查找重复数据。

作者简介：任向春，1979年12月25日生，男，汉族，大学本科，农业经济师，长期从事农村承包合同管理、农村土地流转管理、农村土地承包经营纠纷调处工作。