乡村振兴战略背景下眉山市东坡区城乡融合与城乡规划研究

乡村振兴战略背景下眉山市东坡区城乡融合与城乡规划研究

余云辉

眉山市岷东新区管理委员会  四川眉山  620000

摘要：随着城镇化的进程不断加剧，城镇建设提档升级步伐不断加快，新型城镇化水平大幅提升；而乡村作为农村居民生活、生产的空间载体，是乡村振兴过程中需要重点研究的内容，城乡规划既需要宏观考虑城镇产业发展，也需要微观设计村庄建设的相关内容。本文以眉山市东坡区为例，深入分析了现有全区发展及规划编制中存在的相关问题，并深入探讨了基于乡村振兴战略背景下的城乡规划编制路径、方法及策略。

关键词：乡村振兴；城乡融合；城乡规划

引言

十九大报告提出，实施乡村振兴战略。要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。

一、城乡融合与城乡规划的关系

（一）城乡融合概述

城乡融合主要是指城乡一体化，包括城乡职能一体化和空间一体化，具体涉及城乡规划、产业发展、基础设施、公共服务等方面。坚决破除体制机制弊端，使市场在资源配置中起决定性资源，推动城乡要素自由流动、平等交换，推动新型工业化、信息化、城镇化，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。统筹公共资源在城乡间的均衡配置，促进城镇基础设施向乡村延伸、公共服务向农村覆盖，建立健全城乡融合发展体制机制，构建全域覆盖、城乡一体、均等服务的基本公共服务体系。

（二）城乡规划概述

城乡规划，包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。城乡规划必须坚持多规合一、绿色生态、城乡融合、因地制宜、文脉传承等原则和理念，统筹衔接经济社会发展规划、土地利用规划和产业发展规划等，构建全域覆盖、城乡一体、均等服务的基本公共服务体系。而今用长远和广阔的视野看发展，强调综合性的观念，综合考虑社会政治、经济、文化和生态，强调以人为本；更强调地域或者地理观念，用空间发展协调行业规划，根据地域差别和发展的不平衡，采取响应的政策、措施。

（三）两者的关系

城乡规划为城乡融合、协调发展、错位发展谋篇布局，为城乡发展提供美好的蓝图。城乡规划编制工作中，梳理地域特色资源，配套完善公共服务设施和市政基础设施。依托乡村特色产业，吸引实力强的企业，合作规划、建设、运营和管理，既能改善当地农民的居住条件，也能够吸引城市退休职工养老、休闲等入驻乡村，实现更高层次的城乡融合。以城乡规划为引领，做好顶层设计，注重规划先行，准确把握乡村振兴的科学内涵，挖掘村庄的多种功能和价值，强化规划的前瞻性、科学性和可操作性，突出重点，分布实施，整体推进，扎实有序推进村庄的乡村振兴工作。

二、东坡区基于乡村振兴背景下的城乡融合发展

（一）东坡区的背景情况

东坡区属于成都平原经济圈，处于中国经济增长“第四极”的成渝经济区的成绵乐产业带，是天府新区全域协调区，是距成都最近的地级市，北距成都67公里、双流国际机场50公里，距离成都天府新区32 公里，南距乐山、峨眉山60公里。成昆铁路、成乐高速公路、省道103 线、成—绵—乐城际轻轨纵贯全境，遂资眉高速公路、省道106 线横跨东西。东坡区以天府大道眉山段、市域S5线轨道交通抓手，多模式、网络化对接成都；与天府新区、成都城区实现无缝链接，交通优势明显。东坡区位于眉山市中部，东部与眉山市仁寿县接壤，西部与成都市蒲江县和眉山市丹棱县相邻，北部与眉山市彭山县毗连，南部与乐山市夹江县和眉山市青神县相接，东坡区为眉山市市辖区，是眉山市的经济、政治、文化、旅游中心，具有突出的交通区位优势。

国家曾在重庆、成都等地开展城乡一体化的试点，取得了良好成效。东坡区地域特点非常鲜明，实行新农村建设战略，强调缩小城乡差距，同时考虑城乡融合，发挥城乡各自的优点，促进二者的协调发展。

（二）推进城乡融合的城乡规划体系

东坡区在新一轮的城乡规划编制中，把城镇和乡村作为一个整体，统筹规划、合理布局、协同推进。一是建立区域城镇体系规划、城市总体规划、乡镇规划和村庄规划的城乡规划体系，重点突出中心城市、重点镇。二是制定科学合理的乡规划和村庄规划，引导和推进乡村社区建设，带动农村人居环境的改变及公共服务设施和基础设施完善。三是推进重大专项规划向农村延伸，区域交通线网规划、沿江生态保护和风光带规划等专项规划要充分考虑沿线农村居民点改造和农业现代化的要求。

（三）构建城乡融合的景观体系

随着城镇化进程加剧，毗邻城镇的乡村土地利用从农业用地转变为工业、商业、居住等用地，形成城乡景观界线模糊的城乡交错带；即使是远郊区，乡村景观迅速衰败，乡村环境也不断恶化。在城乡建设中很容易形成城市摊大饼，千城一面、千镇一面，村庄破败衰落，城乡结合部不伦不类等景观病。城乡一体化的城乡景观格局应该是：1.中心城市组团式发展，各组团之间用绿带适当分隔，不宜呈现粘连式城镇发展布局。2.依山就势、因地制宜发展

城镇村格局。3.避免乡村景观城市化。4.景观设计中体现传统文化的传承。

东坡区全域范围内永久基本农田、生态资源丰富，受到国家法律的强制性保护，作为绿化隔离带，既能发挥控制城市合理规模的作用，同时又有其自身生态和经济功能，结合资源条件严格控制城镇建设规模，建设大量田园式城镇和村庄，使其成为散布在绿色森林和农田中的珍珠；大力发展城郊型农业，提高农业收益，既为城区提供农产品，又能提供乡村游服务产品，大力发展一、三产业融合，带动当地经济发展；继续加快其他工程建设促进全域森林城市创建，并将美丽资源转换为美丽经济，促进林农增收，助推乡村振兴；充分挖掘全域内传统文化，古为今用，进一步融入到城乡规划发展建设各环节。

（四）发展城乡融合的产业格局

统筹城乡发展，必须把产业聚集和发展放在工作首位。乡镇企业在促进农村经济发展和农村剩余劳动力转移起了重要推动作用，但也存在着技术落后、污染严重、产业雷同等问题。今后应根据城乡特点、资源禀赋、环境容量的不同，形成城乡错位、互补的产业发展格局。城乡产业发展应形成城镇产业集中区、农产品加工集中区等类型。

东坡区依托得天独厚自然条件、丰富多样蔬菜原料和独特深厚东坡文化，坚持一二三产业融合发展，建成了以泡菜加工为龙头，原料基地、研发检测、商贸物流、文化旅游等全产业链一体发展的现代农业园区，崛起了一座国内独一无二的中国泡菜城。受益于泡菜产业的带动，东坡区形成了“市场牵龙头、龙头带基地、基地连农户”的利益链条，当地农民靠一株株“不起眼”的萝卜、青菜增收致富奔小康。

（五）形成城乡融合的农副产品产销体系

东坡区农业产业发展现状为：泡菜产业不断壮大；晚熟柑橘产业加速发展；生猪产业健康发展；水产名优种苗繁育影响力逐渐扩大；蜂业发展成为新的增长点。农业发展策略：实施农业产业转型战略，推动农业产业提质增效；实施农业发展创新战略，增强农业发展内生动力；实施可持续发展战略，实现农业发展循环化。农产品加工关联着第一、二、三产业，是城乡经济联系的主要载体。眉山地区农业生产资源丰富，随着道路交通系统的日趋完善，发展农产品加工业具有得天独厚的优势条件。应大力发展农产品的精深加工，拉长农业产业链，提高农产品附加值，落实扶持农业产业化龙头企业的政策措施，支持和鼓励具有地域比较优势的特色农业和农副产品加工业加快发展。依托快速交通规划在城市物流中心基础上发展农产品交易和物流基地，城市科研、信息、金融资源向农村地区扩散，提高对农产品生产、加工、销售的支持。

综上所述，东坡区从宏观层面将乡村振兴与城乡融合统一于现代化发展进程，从中观层面将两者统一于全域范围内的具体实践，从微观层面将两者统一于家庭与个人的理性选择。结合全区自身交通区位优势及地域特点，以及充分融入成渝双城经济圈及成德眉资同城发展战略背景下，走出一条城乡融合发展的特色之路。

三、基于乡村振兴战略背景下的城乡规划编制

（一）编制原则

1、基本策略。为保证城乡规划编制的高质量，必须保证规划能够与国家及省市战略充分对接。同时，规划编制中还需要以问题为导向，提升规划的实用性。

2、全域统筹。全域统筹是为了解决长期以来城乡规划衔接中存在的诸多现实问题，着眼于全域规划，真正实现规划在资源保护、空间布局、配套设施等层面的落实。

3、多规合一。眉山市东坡区城乡规划编制坚持多规合一原则，要求在全域范围内规划编制充分对接各类相关规划。在对接“十四五”规划的过程中，需结合重大项目进行分类整理，并在规划编制中准确反映相关内容；在新一轮的国土空间规划编制中，重点核对生态空间、永久基本农田、建设用地边界，以此保证“三生空间”准确落地。

4、自下而上。眉山市东坡区城乡规划编制过程中，广泛听取各部门和其他社会相关意见，并收集相关资料作为规划资料参考。规划编制需实现沟通与服务对象、资料收集模式、成果内容以及指导成果实施手段的下移，并通过高清影像图保证规划能够真正传达，针对性的汇报和解释也需要得到重点体现。

（二）城乡规划编制内容

1、与相关规划相衔接

眉山市东坡区坚持全域统筹、城乡一体、功能优化、集约高效原则，构建“一心两翼三带”区域发展空间布局。全面落实国家和省主体功能区划分，强化全域统筹，充分保护和尊重自然生态本底，合理划分城镇、农业、生态三类空间，明确各类空间功能定位，强化空间边界管控，形成人与自然和谐共生的总体空间格局。以水资源定城镇规模，合理划定城镇规模；对乡村用地的总量、布局进行管控；对农村集体建设用地系统调整；对未利用地的现状进行梳理，研究未利用地的生态恢复、保护和合理利用。

2、建立成片连线的规划体系

眉山地区城镇、村数量庞大，由于历史和经济原因，城乡规划滞后，各级财政城乡规划资金安排应适当向乡村规划倾斜。因地制宜编制村庄规划，为乡村振兴发展谋篇布局。眉山作为离成都最近的地级城市，要抢抓成渝地区双城经济圈建设、成德眉资同城发展、成都东部新区建设三大机遇，谋划一批重大项目、重点改革措施、重要政策创新，全面融入成渝地区双城经济圈建设。眉山和成都将构建成眉高新技术产业带，带动两市高新技术产业高质量发展；应

加快发展新型制造业、科教及高新技术等产业，重要的商品农业基地和生态保护区域的定位上，提升规划水平，构建新型城镇村空间布局体系，构建“中心城市—县城—重点镇—一般镇—中心村”的城乡一体的空间规划体系。并加强规划实施的政策保障，真正发挥城乡规划在城乡建设中的引领性、综合性和战略性作用。

3、建立覆盖城乡的基础设施网络

落实上位规划要求，东坡区依托“三高、三铁、四快”的综合交通骨架，重点完善镇村道路体系承担中心城区至乡镇之间联系功能的公路。基础设施建设是城乡融合的重要载体，尤其是要加大乡村基础设施的投入。交通方面，改善乡村公路的路况，逐步实现城乡公交一体化。能源方面，加快农村电网建设，鼓励开发利用新能源。城乡建设方面，推进城乡给排水和污水处理系统的有效衔接，逐步实行城乡垃圾统一收集处理。重点抓好村民饮水工程、污水和生活垃圾无害化处理问题，促进城乡基础设施共建共享。信息传递方面，实现互联互通、数据共享，加快宽带通信网、数字电视网的相互融合，保持邮电通信的高水平。

4、城乡公共服务设施规划

统筹规划、合理布局城乡医疗卫生、科技教育、社会保障、文化体育等社会事业，改变政府投资重经济建设而轻社会事业，重城市而轻农村的局面，加大对农村公共服务投入。充分利用城市对乡村的辐射带动作用，不断推进城乡公共服务均等化发展。

5、文化产业传承规划

东坡区逐渐形成以三苏文化为脉络的城乡文化产业发展规划。三苏文化是中华民族优秀传统文化的一部分，是以苏东坡为代表的集苏洵、苏辙文化成就而形成的融哲学、历史学、文学、领导学、军事学、养生学、美学、烹饪学等为一体的综合性文化现象。总之，东坡区城乡规划通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，尝试从不同角度进行创新，力求为其他市县域层面提供实践层面参考。

四、结语

综上所述，基于乡村振兴战略背景下的眉山市东坡区城乡融合与城乡规划研究存在较高现实意义，提供了可行性较高的城乡融合发展与城乡规划编制路径、方法及策略，并为其他区域的发展规划提供了一份参考模板。

【参考文献】

[1]邹钟磊，杨文平，赖奕錕，乡村振兴战略下的乡村建设问题及规划对策——以汉源乡村建规划为例[J].城市发展研究：2018,25（11）:8-16.

[2]赵倩妮。乡村振兴战略下甘肃省村庄规划新趋势和新策略[J].智能城市，2018,4（17）:13-14.