浅论我国行政公益诉讼原告主体资格

浅论我国行政公益诉讼原告主体资格

刘超

刘超

（北京师范大学，北京100875）

摘要：随着中国法治进程的不断加快，公民法律素养的逐步提高，人们用法律捍卫自身合法权益的诉求随之增多。就中国行政法治领域的现状而言，公民面对公共利益受到行政机关侵害时的法律保护制度存在一定的缺陷，究其原因是在法律关系方面，作为行政主体的行政机关是一个集政治与权力于一身的特殊主体。行政公益诉讼制度最根本的问题归结于行政公益诉讼原告主体资格的确认，这是公民公共利益诉求资格的根基，是公民权利具体实施的强有力后盾。我国行政公益诉讼制度的完善，有利于实现法律引导作用，保持社会效益与公民效益最大的统一。

关键词：行政；公益诉讼；原告资格；公共利益

中图分类号：D925文献标识码：A文章编号：1671-6035（2013）06-0000-02

前言

近年来公民在捍卫公共权益的抗争中，诉权受到了合围式限制，法院言之凿凿的不予受理将许多公益诉讼关在了大门之外，给行政公益诉讼套上了无形枷锁。我们要打开这样的脖颈之锁，必须规制行政公益诉讼中确认原告的主体资格的相关配套制度，规制好原告资格的层级与适用效力，发挥行政公益诉讼社会引导的法律效果。行政公益诉讼是维系公众共同利益的诉讼形式，是公民民事权利的扩展，在国家法制进程中举足轻重的作用日益凸显，关系国家法治和谐的程度，关系行政政府公信力的提升，关系公民公共利益的维护。

一、行政公益诉讼原告主体资格的现实意义与法理基础

行政公益诉讼是指与行政违法行为无直接利害关系的公民、社会组织或其他社会团体，以及特定的国家机关向法院请求的保护公共权益的行为，并由法院依据现行法律法规对被诉行政行为进行审查并予以审判的诉讼活动。在诉讼过程中，对原告资格的确认是这项制度的核心所在，关系诉权实施的本质与公共权益的保护。

1.行政公益诉讼原告主体资格确认的现实意义。

社会经济的发展要求上层法律建筑体系不断完善，与民众生活息息相关的环境气候污染、不合理的土地开发征用、国有资产流失、政府在采购、公共工程等领域中违法招标，违法审批无效工程、偷工减料生产豆腐渣工程以及社会政治权利的不公正行使等问题不断涌现。行政权力的膨胀与司法机关的违法行政会侵害民众公共权利，法院在处理行政诉讼裁判的过程中如果严格限制公民的单一起诉主体资格，则是有悖于私法私权利的保护和公法诉讼保护的目的，并且也过分捆绑了法院的行政违法行为审查能力，与现行的行政法原则是相悖的。

在在保证社会秩序平稳健康的发展方面法律发挥了重要的作用。原告资格的准确定位在行政公益诉讼中是一道重要的障碍；它直接关系到原告资格的建立和行政公益诉讼活动的顺利进行，具有重要的基础性作用。所以说行政公益诉讼资格的确定即与维护公共权力的客观需求相一致，又与行政诉讼制度的最终目的相吻合。

2.行政公益诉讼原告资格确认的法理基础。

行政诉讼权原告资格是由当时的公民管理国家一种诉讼权利，由公民授权给国家来对国家事务进行管理而发源来的。所以说国家就是在受到国民的委托为基础的原则下形成的一种即代为管理又对公共事务进行协调的综合性机关。国家的重要义务就是对公共利益进行强有力的保护，如果保护不力或者没有尽到保护的义务将会面临司法的裁判。在通过宪法的视角之下我们可以清晰地看到这种制度的基础是建立在赋予行政诉公益诉讼主体机关原告资格的基础上进行的；在某种程度上公民的诉权也就受到了法律强有力的保护。民众在维护共同权利的过程中会“物色”不同的原告人员向国家具体的行政部门要求行使行政诉权，归结为一点，行政公益诉讼原告资格的确认依托的是诉权理论和公共利益保护。

二、我国行政公益诉讼原告资格确认制度缺失的原因分析

（一）在法律运行过程中行政公益诉讼制度的缺失。

法律的运行是一个从创制、实施到实现的过程。它主要包括四个环节即法律的制定环节也就是所谓的立法过程、法律的适用环节也就是所谓的司法过程、法律的执行环节也就是所谓的执法过程、法律的遵守环节等等。我们先从立法环节说起，在我国最高院出台的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》就着重的提出了对当时任行政诉讼权利加强保护的内容。比如把以前的“相对人原告资格论”修改成了目前的“利害关系人原告资格论”这样加大了对当时权利的保护，加强了对行政机关的监督，突破了以前行政诉讼原告是个范围狭窄的局面。但因为我国立法理念与体制的障碍，行政公益诉讼制度至今也未确立起来。我国对行政公益诉讼的原告的主体资格并没较大的实质性进展到目前还仍然的停留在利害关系的角度，另外在与行政公益诉讼原告主体资格的范围确定方面还没有出台相关的配套制度。其次，在司法环节，法官审理行政案件往往以不属于受案范围驳回当事人的诉讼请求，当事人试图通过司法途径维护公共权益的道路被堵塞，无法实现司法的公正与程序诉权平等。再次，在执法环节中，民众公益诉讼常常会引发政治敏感因素，用高代价换取的执行结果往往是得不偿失。最后，守法环节，没有发挥涉案公益诉讼引导航向价值。例如，2006年河北省邯郸市发生了一起典型的铁路噪音致梅花鹿死亡，状告铁路部获60余万的行政诉讼案件，当时在全国引起强烈反响，但是法律的社会意义和引导作用仍旧没有发挥太大作用，行政公益诉讼原告资格制度仍然没有确立。

（二）行政公益诉讼中原告资格缺乏等级适用的界定。

由于我国的特殊国情在涉及行政公益诉讼的主体、具体诉由以及受案范围方面呈现出广泛性的特点。我国的行政公益诉讼中虽然对原告资格界定为“利害关系人”的角度，但是并未细化利害关系人包含的主体范围，以及各主体之间的高低层次。这样存在于特定领域中的多元化行政公益诉讼主体会出现错位，甚至引发滥诉，浪费国家的司法资源。因此，建立严格的原告资格适用等级制度是推进行政公益诉讼的支点，会对健全行政公益诉讼原告资格的确认起到事半功倍的作用。

三、域外行政公益诉讼原告资格确认的制度借鉴

在前面我们已经明确过在行政公益诉讼中其核心的重要内容就是对行政公益诉讼的原告资格进行确认。（1）以美国为代表的直接相对人具有原告资格。美国行政公益诉讼具有私人检察总长的特色，其原告资格包括检察总长、通过法律授权的公民、团体或其他组织，三种主体具有与政府在行政职权的作为中捭阖的资格。在英国的公益行政诉讼中呈现出利用公法的名义来对私权进行保护的特点。它们的检察总长有权利对一切破坏公共利益的违法行为进行阻止，另外还可以根据自身的职权内容对有可能给公共利益造成损害的行政行为进行必要的司法审查，但是在进行到行政诉讼的启动阶段时则要做主动退出诉讼程序的意愿表示。（2）德国为确立了行政诉讼的公益代表人制度，将权力借用给联邦、地方级、州级的检察官，赋予他们作为诉讼代表人参加本地行政诉讼的资格，且在诉讼程序中可以根据实际情况对这些作为公益代表人适时调整。（3）日本为了维持社会司法资源平衡的重要措施，拓展了司法审查的范围、扩大对行政诉讼原告资格的解释含义，赋予了公益享有人作为行政公益诉讼原告的资格。日本的行政公益诉讼原告资格更为全面拥有即利害关系当事人诉讼、检察机关控告诉讼、特定机关团体诉讼和人数众多的民众诉讼。

纵观西方行政法治发展的进程，行政公益诉讼原告资格确认历程主要经过三个阶段：直接行政相对人具有原告诉讼资格阶段、利害关系人具有原告诉讼资格阶段、公益权利享有人作为原告行使诉权阶段。域外大部分国家都会对原告主体资格都是在本国法治土壤上做严格慎重的规定，以促进行政诉讼公益制度的更好发展，更好保护公共权益。

四、完善我国行政公益诉讼原告资格确认制度的建议

（一）健全法律运行中行政诉公益诉讼相关制度。

1.明确行政公益诉讼的受案范围。

行政公益诉讼纠纷产生的原因主要是行政机关违反行政职能损害社会公共利益造成的。行政公益诉讼的特定受案范围的确定是行政诉讼法的首要任务，从而避免滥诉和法院不受理两种矛盾：第一，行政机关有悖于行政法赋予的职能责任，做出了损害民众公共利益的行政行为应该进入诉讼范畴；第二，行政相对方为不确定的多数人，借鉴域外国家的诉讼代表人制度，将此类案件纳入到行政公益诉讼的范畴；第三，为保护行政诉权的社会价值和效率价值，可以考虑将涉及噪音环境环境保护、土地合理开发征用、民生工程纠纷等比较敏感重要的案件类型作为诉讼领域的几类案件。

2.明晰行政公益诉讼案件的举证责任

在原则上，行政公益诉讼案件应该采用举证责任部分倒置的原则。在我国目前的行政环境下，行政机关是比较强势的相对方，作为行政公益诉讼案件的原告主体的公民个人、法人或社团组织，在证据掌握上处于弱势不利地位，原则性的取证责任分配会导致权责的倾斜。

在行政公益诉讼中应该明晰如果原告主体收集证据有困难时，可以申请法院依据职权积极配合取证的义务。

3.建立警戒滥诉行为的机制。

为防止因拓展原告主体资格出现的滥诉行为，具体是建立联名保证制度，由诉讼代表人出具保证书，缴纳一定数额的保证金，在诉讼结束后法院予以退还；因行政公益诉讼是为了公共团体整体利益，诉讼标的额一般比较大，在诉讼费用上应该予以适当优惠；给予胜诉原告一定的精神或物质奖励，鼓励原告对于政府行政机关行为违法行为的监督，促使行政机关依法行政、文明行政。

（二）明确界定行政公益诉讼原告资格的等级适用规定。

在以诉权的基本理论基础为框架的前提下，再结合目前我国的行政司法现状经过细致研究。我们把能够涉及到公共利益的行政诉讼原告资格分为包括社会团体、公民和检察机关享有公共利益代表人的原告资格。

1.公民享有行政公益诉讼的原告资格。

行政机关的违法行政行为所侵害的公共利益是与公民个人“私益”相对的，公共利益是私权利的集合，但是整体原则方面是侵犯的众多公民个人的整体利益，公民是行政公益案件中最为具体的承受者。在此方面个人观点认为公民是具有行政公益诉讼的绝对原告资格的。通过《中华人民共和国宪法》第41条我们可以看出公民是有对国家的事务享有监督权的，那么当然具有绝对的原告资格。所以说公民享有行政公益诉讼的原告资格这是宪法赋予公民的基本诉权，必须应当保障。

2.社会团体享有行政公益诉讼原的原告资格。

社会团体这个词我们可以理解为它是一些共同特征的人组合起来的一种组织，他们拥有共同的目的与利益。组织的成立主要起到对其内部成员的利益和社会的公益事宜进行维护，对政府的具体活动进行监督的作用。它具有较强的专业性和社会影响力，不容小觑。笔者认为，可以在行政公益诉讼制度确立的同时，在单行法中赋予社团单位的公益诉讼资格，一方面社团因其特殊性，具有知识上的完备性，在诉讼中发挥专业特长；一方面社团对国家行政行为的监督具有影响性，起到一定的社会引导作用，能够更好维护本行业的公共权益。因此，社团组织应可以确立为行政公益诉讼原告主体资格，且应该处于主体地位。

3.赋予检察机关公诉人行政公益诉讼的原告资格。

检察院是我国法律明确指令的具有监督权力的监督机关，可以按照相关程序法的规定对违法规则的行政行为提出抗诉。笔者认为，检察院的审查功能往往是一种事后的法律救济，具有一定的局限性。在特定的行政案件中，检察机关具有可以与法院匹敌的公权力，作为公众利益的代言人向违法行政机关责难，这种职权行为是内在性质决定的，从而起到事前预防“过滤网”和事后监督“围栏”的作用。

笔者建议，作为行政公益诉讼原告资格应该具有梯度和层次；第一层次应该是具有优势地位的社会团体，发挥专业知识和社会引导功能；第二层次是公民个人，这是体现公民诉权的保障措施；第三层次是，在特定案件中的检察机关的原告资格，体现震慑性与监督能力。在行政公益诉讼原告资格方面，要具有开放性的拓展思维和发展的眼光，严密拓展原告资格的适用外延，符合行政立法目的和精神。

结语

行政公益诉讼原告资格的确认是行政公益诉讼制度的首要条件，完善的行政诉讼法相关配套措施能够维护好公民的公共利益，能够平衡各方权利下的有限司法资源。虽然我国行政诉讼法中还未确定行政公益诉讼制度，但是新修订的《民事诉讼法》已经燃起星星之火，行政公益诉讼原告资格确认制度的也将指日可待。

参考文献

[1]李靓;我国行政公益诉讼原告资格问题探究：《湖北经济学院学报(人文社会科学版)》2011年第07期。

[2]李复兴;浅论行政公益诉讼原告主体资格;《法制与社会》2010年第30期。

[3]冯勇;论社会团体的行政公益诉讼原告资格——从可行性及规则设计的角度,《中州大学学报》2010年第03期。