自然资源管理改革创新对乡村空间治理体系构建的影响

自然资源管理改革创新对乡村空间治理体系构建的影响

刘升华

山东省临沂市郯城县自然资源和规划局 山东临沂276000

摘要：自然资源管理体制改革是构建国土空间规划体系的重要组成部分，随着自然资源管理体制改革的推进，乡村空间治理体系的构建也面临新的挑战。本文从乡村空间治理体系的内涵入手，分析了自然资源管理体制改革对乡村空间治理体系构建带来的挑战和影响，并从乡村空间规划、国土空间用途管制、自然资源资产管理等方面提出了应对措施。

关键词：自然资源管理；乡村空间治理；国土空间用途管制

引言

过去城市总体规划对于乡村地区的统筹以镇村等级体系为主，分类分区确定乡镇、乡村的目标定位、人口规模及用地规模，继而分类引导并确定村庄居民点布局。这种传统村庄布局规划重点关注建设空间，除了城边村、镇边村外的村庄实施难度较大，原因在于这些地区缺乏发展动力和财力支持，导致规划难以有效推进。新时期自然资源管理改革背景下乡村地区发展的机遇在于盘活因政策约束而锁定的“沉没资源资产”。村庄则是实现全域、全要素用途管制的基层单元，也是耕地保护、生态保护等要求在空间上落实的最小单元。应以村庄为基本单元统计保护责任与资产权益，构建乡村地区空间治理的工作基础。

1自然资源管理下乡村空间治理内涵界定

1.1基本内涵

乡村空间治理是在一定的制度和政策环境下，根据一定的社会发展规律，通过对乡村空间资源、公共事务、利益冲突等进行引导、规范和控制，实现乡村空间有序发展的过程。其核心内涵包括以下几个方面：一是在治理主体上，以政府为主导，引导市场主体共同参与治理；二是在治理内容上，包括对乡村空间资源、公共事务、利益冲突等进行引导、规范和控制；三是在治理方式上，包括通过规划与用途管制等方式来实现对乡村空间的有效管理。乡村空间治理体系是在我国乡村振兴战略的背景下，为了实现乡村可持续发展而提出的一种新型乡村治理模式，其构建目标是促进乡村空间的有序发展。与传统的乡村治理模式相比，乡村空间治理体系可以使政府有效干预并引导市场主体积极参与乡村空间治理活动，实现对乡村空间资源的有序开发和利用。

1.2制度基础

从空间规划体制来看，我国乡村空间治理体系的构建是在中国特色社会主义制度框架下进行的。中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践中形成的科学制度体系，其显著优势之一就是能够有效保证国家治理体系和治理能力现代化，我国乡村空间治理体系构建就是在党的领导下，立足于新时代的历史方位和人民群众对美好生活的向往，通过构建有效的乡村空间治理机制，促进乡村空间有序发展。从乡村空间治理措施来看，我国乡村空间治理体系构建与自然资源管理体制改革紧密相连，主要体现为：一是坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理原则；二是坚持“多规合一”原则；三是坚持乡村振兴与美丽乡村建设相结合原则；四是坚持政府主导与市场机制相结合原则。因此，从自然资源管理体制改革来看，其对乡村空间治理体系构建的影响主要体现在以下几个方面：

1.3主要特征

乡村空间治理具有以下主要特征：

第一，乡村空间治理是国家治理体系的重要组成部分。我国乡村空间治理是在传统乡村社会秩序中所形成的以政府为主导、市场主体共同参与的，具有强烈行政色彩的乡村治理模式。在当前生态文明建设和乡村振兴战略的推进过程中，国家需要构建一种更加适应现代社会治理模式的乡村空间治理体系。

第二，乡村空间治理是以自然资源管理体制改革为契机所形成的一种新的空间管理模式。

第三，乡村空间治理是一种多主体参与的、具有社会包容性的治理模式。在我国农村发展过程中，形成了包括农民、村民自治组织、政府等在内的多元主体共同参与和协调互动的格局。

2面临的挑战

自然资源管理体制改革不断推进，并在制度设计上为国土空间规划的编制提供了依据，同时也对乡村空间治理体系构建提出了新的挑战。国土空间规划编制与实施面临新挑战。自然资源管理体制改革后，中央层面将会继续强化自然资源统一管理，以发挥各类空间规划的基础作用，而不再是编制和实施国土空间规划，这就需要建立与之相适应的国土空间规划编制体系和实施机制。具体而言，在统一行使全民所有自然资源资产所有者职责方面，自然资源部将统筹各类自然资源资产的调查、确权登记和管理等工作，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。在统一行使所有国土空间生态保护修复职责方面，将以山水林田湖草系统治理为导向，以自然生态系统演替规律和保护优先、自然恢复为主的理念，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。在统一行使全民所有自然资源资产所有者职责和统一行使所有国土空间用途管制与生态保护修复职责方面，将结合各地资源禀赋、环境承载能力和发展条件，分类制定实施国土空间开发保护规划、土地利用规划、城乡规划。在统一行使全民所有自然资源资产所有者职责方面，国土资源部将组织开展第三次全国国土调查，全面摸清我国主要自然资源的数量、质量、分布、生态状况以及时空演化规律。在统一行使所有国土空间用途管制与生态保护修复职责方面，自然资源部将统筹组织建立各类自然保护地体系。在统一行使全民所有自然资源资产所有者职责方面，将按照“国家主导、省级统筹、市县负责”的原则，组织编制自然资源资产负债表；制定自然资源资产离任审计制度和自然资源资产损害责任追究办法；开展农村乱占耕地建房专项整治工作。在统一行使全民所有自然资源资产所有者职责方面，将重点建设统一行使全民所有自然资源资产所有权的机构——自然资源部。

3基于自然资源管理改革创新下乡村空间治理的措施

为有效应对自然资源管理体制改革对乡村空间治理体系构建的挑战，促进乡村空间治理体系的建立和完善，需要从以下方面进行应对：

第一，加强乡村空间规划建设管理。在对乡村空间进行规划设计时，应注重对乡村自然地理、人文地理的研究，充分考虑乡村发展与自然资源的关系，在对国土空间进行规划时，注重生态环境保护和利用的关系；在编制城乡总体规划、村庄规划时，应将土地资源利用、生态环境保护等内容纳入其中。

第二，建立统一的自然资源资产管理体制。自然资源资产是国家经济社会发展的重要物质基础。国家将所有自然资源资产所有权统一由一个部门行使是建立统一、高效、权威的自然资源资产管理体制的需要。

第三，进一步加强农村集体土地管理。要进一步明确农村土地产权关系，进一步理顺农村集体土地与国有土地、农村居民宅基地的关系；要通过农村集体土地确权登记和价值评估等工作，解决农村集体土地处置问题。

结语

通过建立集体经济组织的责任与资产账户，保障乡村地区粮食、乡村发展和农民权益；通过划定乡村发展区，框定乡村发展格局，以实现用地集约、高效利用；通过优化布局推进全域综合整治，以实现分类分区综合整治。文章以国土空间规划中村庄布局规划为例，提出了新的乡村空间治理视角，但关于符合各地发展诉求的减量规划尚需进一步完善。

参考文献

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