乡村振兴战略下西安近郊型山区乡镇发展研究——以临潼区仁宗、穆寨、小金三个街道为例

乡村振兴战略下西安近郊型山区乡镇发展研究——以临潼区仁宗、穆寨、小金三个街道为例

李明磊[1]，肖宁[2]，赵柏伊[3]，师莹[4]，马文琼[5]

（陕西省城乡规划设计研究院，陕西 西安 710000）

摘要：随着党的十九大报告中“乡村振兴战略”的提出，全国新型城镇化建设进入了跨越式发展的新阶段。近郊型山区乡镇凭借区域位置、生态环境、资源禀赋等优势，在城镇化发展过程中与普通城镇相比具有明显差异。如何借力“城市近郊”的发展，处理好环境保护与经济发展之间的关系，完成生态修复与资源利用之间的博弈，实现绿水青山就是金山银山的目标，是新时代背景下近郊型山区乡镇生态保护和转型发展中一个亟待解决的重要问题。文章从镇村空间体系、产业转型升级、聚居模式更新等方面进行规划研究，旨在探索一种基于乡村振兴战略下的临潼山区乡镇发展路径。

关键词：乡村振兴；近郊型山区乡镇；生态保护与利用；转型发展

1、引言

在城市近郊型山区乡镇发展过程中，目前仍存在着诸多问题。山区乡镇由于受到山地特殊地形的限制，虽然空间上与城市中心区直线距离较近，但往往实际通行距离相对较长，交通条件不便，严重制约着与邻近城市的协同发展；由于山区耕地、林地面积所占比例较大，导致现状产业发展仍以传统农业为主，二、三产业比重较小，农业现代化水平偏低；山区乡镇由于产业基础薄弱，服务设施缺乏，对当地人的吸引力较弱，导致大量劳动力人口外流到邻近城市居住就业，造成自身发展速度缓慢；由于位置地处山地林带保护区中，生态环境较为敏感，限制开发因素较多，生态保护与资源利用之间存在着较大的矛盾。

基于上述问题分析，文章将研究的对象锁定在西安近郊型山区乡镇之中，以临潼区仁宗、穆寨、小金三个街道为例，探讨临潼山区乡镇转型发展的策略与路径。

2、西安近郊型山区乡镇的发展特征

2.1、区位交通优势显著，旅游市场客源充足

西安近郊型山区乡镇大多位于关中平原向秦岭山脉过渡的浅山地带，生态环境良好、自然资源丰富。由于国家法定节假日的约束，城市居民的日常假期时间较短，大多都会倾向于西安周边的短途旅游（一日游或两日游）。而拥有自然景观和田园风光的近郊山区乡镇，通过旅游开发建设正好满足了西安城市居民的旅游需求，凭借西安这座国内外知名旅游城市的吸引，不仅能够提供充足的本地旅游客源，还能产生大量外地游客这样的二手客源，客源市场优势显著。

2.2、环境资源禀赋优越，生态本底敏感脆弱

由于邻近西安市区，加之人们对生态旅游的热衷程度不断增加，使得山地旅游对城市居民的吸引力越来越大，但随着旅游项目的不断开发建设，导致该区域产生了一系列的生态环境问题。游客随意乱扔垃圾，污染了自然环境；矿产资源无序开发，造成了生态破坏；天然植被面积缩小，减少了物种多样性；水土流失严重、洪涝灾害频发。生态保护与资源利用之间的不平衡发展愈演愈烈，造成秦岭北坡浅山地带的生态环境问题日益严重。

2.3、传统农业导向为主，第三产业发展滞后

受到生态涵养保护的约束，山区乡镇产业发展必须遵循“立足生态资源、开发保护并重”的方针原则，这就限制了山区乡镇必须要走一、三产业为主，基本没有第二产业的环境友好型可持续发展道路。目前西安近郊型山区乡镇第三产业的发展仍停留在交通运输、餐饮住宿等传统服务业上，例如电子商务，物流商贸等现代化服务业发展较为欠缺。同时依托近年来秦岭的旅游开发建设，乡村旅游业正处于快速发展阶段，但由于旅游品质不高，景区规模较小，服务配套缺失，加之尚未形成特色品牌吸引力，导致旅游服务业的后续发展较为缓慢。

2.4、空间格局依山顺水，用地布局紧凑狭长

山区乡镇的建设受到地形条件的影响，布局相对紧凑集中，同时由于山区对外联系交通较少且出行依赖性较强，镇区居民点用地基本沿着国道、省道、县道等主要对外交通道路两侧相对平坦的台地分布，这种依托道路形成的狭长型带状的空间布局，不仅在秦岭山区中较为普遍，乃至在全国山区乡镇范围内，也是比较常见的。

3、临潼山区乡镇发展现状问题分析

3.1、全域发展格局小，镇村职能不明确

目前三个街道把经济发展的焦点过于集中在城镇空间上，忽略了辖区范围内其他的村庄，缺乏全域空间整体发展的理念。村镇之间分工协作的程度较低、发展联系的强度不大，导致各村庄经济发展状况良莠不齐，每个村庄的发展方向和职能定位不明确，公共服务设施和基础设施水平普遍较差，对镇区人口和产业集聚的支撑能力不足，整体形成了镇区“一枝独秀”的小空间发展格局。

3.2、生态保育程度低、产业缺乏外向性

三个街道地处于秦岭低山丘陵区，骊山景区范围内，生态环境敏感，自然灾害频发，生态保育工作就显得尤为重要。各街道虽然加强了安全防灾的保护意识，在应对森林防火、地震滑坡、泥石流等自然灾害的问题上制定了相应的防治措施，但由于街道全域范围广、面积大，加之缺乏统筹的生态治理规划，目前仍存在着诸多生态环境问题。山区生态环境的特殊性也极大地限制了当地的产业发展类型，现状各街道仍以小农经济为主，绿色工业与旅游服务业发展较为缓慢，经济长期处于被动“输血”的状态，自我“造血”功能缺乏，对外的产业经济发展动力较弱。

3.3、土地利用率不足、村庄人居环境差

由于各街道镇区均依托山区地形，沿着县道两侧分布，呈带状空间布局，同时前期未编制相关的建设规划，导致镇区用地布局较为零散、杂乱，土地的利用率较低，房前屋后以及边角处存在着部分废弃闲置用地，土地浪费现象较为普遍。同时，相比于临潼其他平原乡镇，位置偏远、交通不便，政府层面对公共服务设施和基础设施等方面的重视程度不够，造成镇区经济基础薄弱、教育条件有限、就业前景不足，宜居环境较差，导致大量人口就近迁往临潼或西安居住生活，总体人口数量呈现出下降的趋势。

4、临潼山区乡镇转型发展路径研究

针对上述临潼山区乡镇的现状问题分析，如何实现全域统筹发展和乡村振兴，推进全域空间大格局的镇村体系发展；如何化解生态保护与资源利用之间的矛盾，充分发挥本土资源优势，将“伸手要”改为“自己造”，打造外向型产业经济；如何转变镇区建设用地布局发展模式、提升村民生活居住空间品质、完善各类公共基础设施建设。本次研究重点从镇村空间体系、产业转型升级和聚居模式更新三方面入手，探索临潼山区乡镇在乡村振兴战略下的转型发展路径。

4.1、镇村空间体系发展路径研究

在镇村空间体系方面——区别于其他平原乡镇更多关注城镇空间的视角，结合临潼山区乡镇的特色，将更多的关注投向区域空间。

4.1.1、聚焦全域，提出空间分层理念

山区乡镇的发展不应只关注城镇空间，应充分利用山区生态环境资源优势，将经济发展的视角投向全域，顺应山区乡镇建设空间“大分散”、生态空间“抹底色”的创新发展模式。突破传统发展唯城镇建设的局限，构建以城镇空间为核心，广大乡村空间为依托的城乡统筹发展大格局（图1）。

图1：全域空间分层示意图（作者自绘）

片区保护一大片：识别各类生态资源，根据生态保护等级将山区乡镇全域空间分为生态红线区、生态缓冲区和生态建设区。生态红线区范围内实行严格管控、禁止开发，以充分保护骊山山脉的整体生态环境；生态缓冲区范围内依据林地和耕地的分布进行区域划定，起到生态隔离和建设缓冲的作用；生态建设区范围内建设以生态农业、特色农业和现代农业为依托，适当进行乡村旅游开发。各类生态控制区根据自身不同的功能导向和空间模式，实行差异化发展。

景区做美一中片：依托街道内部仁宗老庙、最美盘山路、千亩芦苇荡、金色杨树林等当地旅游资源，与周边临潼城区内兵马俑、华清池、骊山森林公园景区形成联动发展，围绕自然观光、文化体验、休闲养生等主题，扎实推进旅游景区和旅游基地建设。同时加强全域旅游交通体系和旅游服务设施的配套建设，构建泛旅游区，打造精品旅游线路，形成特色旅游品牌。

镇区集中一小片：各街道镇区应加强公共服务配套，完善社区服务中心、卫生室、活动中心等服务功能；推进基础设施改造，加快道路照明、给水排水、垃圾收集点等设施建设；优化城镇景观风貌，提升道路两侧绿化景观、镇区整体建筑风貌；改善和谐人居环境，重视村民宅前空间整治、院落空间改造。构建乡镇经济和人口活动的主要空间载体。

4.1.2、落眼乡村，实施乡村振兴战略

基于国家层面提出的乡村振兴战略，优化镇村体系结构。在街道全域形成中心街道、中心村（农村社区）、基层村的三级镇村体系结构。将每个村庄进行职能划分，明确产业类型，确定发展模式，为下一步产业发展和村庄建设提供方向，街道办政府驻地作为全街道的综合服务中心，满足村民日常公务办事和生活服务需求。

同时针对临潼山区乡镇内各村庄的不同特点，提出三种村庄发展模式：一是点状模式，强化对村庄内部建设用地的环境整治和提升；二是线状模式，构建互相链接美丽乡村的特色旅游线路和休闲产业示范带；三是面状模式，针对全域乡村空间构建“景区+度假区+乡村旅游区”的全域大景区。通过多种发展模式协同推进，将公共服务延伸到农村各个角落，形成覆盖全域的公共服务网络。

4.2、产业转型升级发展路径研究

在产业转型升级方面——利用西安近郊型乡镇的区位优势，依托山区自然生态资源禀赋，统筹处理生态保护和经济发展之间的矛盾问题，从“＋生态”走向“生态＋”。

4.2.1、通过“＋生态”，实现生态复育

通过对临潼山区乡镇全域空间实施“+生态”的方法，扩大生态空间管控范围，严格限定城镇建设发展和空间布局。

一是“＋生态底线”，划分生态功能分区。结合区域自然资源特点，将街道全域分为森林生态保育区、农业生态修复区和旅游生态提升区。最大限度的划定生态底线，对生态敏感地区与潜在的生态风险地区进行预先管控和防治；二是“＋生态资源”，完善生态资源系统。提高森林覆盖率，保持现有生态群落，补植临潼乡土树种，提高生物多样性；三是“＋生态网络”，连通蓝绿空间体系。治理辖区内零河、龙河水系，打通山田林塬生态脉络，串联绿化生态廊道，构建全域生态环境发展框架；四是“＋生态修复”，恢复生态良性循环。修复山区范围内因农业生产带来的环境问题，营造地表植被景观，扩展台地防护林，防治水土流失，塑造生态景观，实现生态经济可持续发展（图2）。

图2：全域生态体系规划图（作者自绘，从左至右依次是仁宗、穆寨、小金街道）

4.2.2、凭借“生态＋”，完成产业转型

在“＋生态”的基础上，积极探索生态价值彰显路径。利用临潼山区乡镇生态本底优势，遵循“生态环境优先”的原则，走“生态＋”的产业转型发展路线，包括“生态＋农业”、“生态＋旅游”、“生态＋休闲”等模式。如依托当地的生态优势资源，打造农产品特色品牌；结合自然、人文旅游资源，开展乡村旅游；延伸自然教学观光、农业体验功能，建设休闲文化基地。现代产业正向有风景的地区蔓延，临潼山区乡镇应借势发展，结合生态资源，大力培育“风景新经济”。

通过分析仁宗、穆寨、小金三个街道自身产业类型的“共性与特性”，提出实行差异化发展的模式。以临潼当地石榴、核桃、晚秋西红柿等特色农产品为依托，共同发展“生态+农业”的特色产业。同时利用西安近郊的区位条件、旅游人数巨大的客源优势，深入挖掘三个街道的旅游资源，有针对性的发展“生态+旅游”、“生态+休闲”的乡村旅游模式，打造“仁宗祭祖文化体验游”、“穆寨自然生态观光游”、“小金现代农业科普游”等特色旅游项目和精品旅游线路，快速融入“大临潼”、“大西安”的旅游发展格局之中（图3）。

图3：临潼三个山区乡镇产业发展路径示意图（作者自绘）

4.3、聚居模式更新发展路径研究

在聚居模式更新方面——结合临潼山区乡镇用地紧张的特点，转变镇区建设增量扩张发展的传统思路，更加重视存量宅基地的空间整治和有机更新，严格控制用地规模。

4.3.1、优化用地布局，突显存量发展

近年来，由于临潼山区乡镇镇区自身经济发展缓慢，设施陈旧缺乏，部分村民选择到临潼或西安打工就业、生活居住，导致镇区人口数量逐年减少。人口的减少直接影响着建设用地的布局，加之山区地形条件的约束，可利用的建设用地十分有限。在规划中应转变用地增量发展的传统思路，将重点放在已有建设用地的空间整治与有机更新上，因地制宜进行用地布局，如合理选择并控制避灾移民搬迁的居住用地规模；绿地景观布置充分利用房前屋后闲置地，见缝插绿，建设口袋公园；结合现有商业用地，布置农村电子商务服务中心、农副产品仓储物流中心，以完善 “农户生产—平台运营—产品推广—物流运输”的产业链，利用“互联网＋”，打造农村电子商务销售平台，产销结合，促进乡村经济发展。

4.3.2、完善设施建设，提升宜居指数

对仁宗、穆寨、小金街道镇区的公共空间环境进行整治提升，突出重点、健全机制，做好道路硬化提升、污水集中排放、旱厕整治改造、垃圾综合处理等方面的项目建设。以治理农村污水治理和垃圾收集为重点，对生活污水、禽畜粪便和生活生产垃圾进行集中无害化处理。大力倡导实行户分类、村收集、镇转运的垃圾收集处理综合体系，建设现代化污水处理站和垃圾填埋场，优化街道卫生环境，提升城镇风貌。对街道社区服务中心、文化活动中心门前空地进行铺装整治，增设健身器材；对健身活动广场进行景观改造，布置设施小品；对村民宅前空间和院落空间进行景观绿化，拆墙透绿；对连接旅游景点的通村路，增加自行车专用道，打造旅游慢行系统。加强聚居空间整治，改善生活居住环境，焕发内在人文活力，体现出“台塬富青苗，篱院枕山岗”的独特山地城镇空间风貌。

5、结语

像依托西安市这样旅游业发达城市周边的近郊型山区乡镇，其自身的发展具有明显的优势和特点。山区乡镇发展要避免生态教条主义，顺应生态文明建设新趋势，从被动消极的生态保育转向积极主动的生态建设。文章以临潼区仁宗、穆寨、小金三个山区乡镇为例，从镇村空间体系、产业转型升级、聚居模式更新等三个方面入手，旨在探索一种基于乡村振兴战略下的临潼山区乡镇发展路径，为西安近郊型山区乡镇以及邻近旅游城市、区位优势明显、生态条件良好、旅游资源丰富的其他地方山区乡镇的转型发展提供借鉴意义。

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[8]  刘康,马乃喜,胥艳玲,孙根年.秦岭山地生态环境保护与建设.[J].生态学杂志,2004,23(3):157-160

[1] 李明磊，陕西省城乡规划设计研究院，工程师，注册城乡规划师。

[2] 肖 宁，陕西省城乡规划设计研究院，高级工程师，注册城乡规划师。

[3] 赵柏伊，陕西省城乡规划设计研究院，工程师，注册城乡规划师。

[4] 师 莹，陕西省城乡规划设计研究院，助理工程师。

[5] 马文琼，陕西省城乡规划设计研究院，高级工程师。