试论乡镇国土空间规划的具体思路

试论乡镇国土空间规划的具体思路

马思源

云南同元空间规划设计（集团）有限责任公司昆明分公司 云南昆明 邮编：650599

摘要：乡镇地区是践行生态文明建设的重要区域，也是生态要素的集中地，科学合理规划乡镇生态空间，对于构建良好的生态安全格局、促进人与自然和谐共生具有重要意义。随着国土空间规划改革，新的国土空间规划体系对教育专项规划体系也有新的要求。本文通过对生态空间的定义、乡镇生态空间规划的重要性及存在的问题展开研究，总结梳理出三级四类的编制内容，为编制乡镇国土空间规划提供参考。

关键词：乡镇；国土空间；规划；编制

1导言

从传统的城乡规划体系来看，不涉及具体的详细规划层面的建设管控功能；相应地，在乡镇范畴内的具体建设管控由详细规划来完成。2017年，原国土资源部办公厅印发的《村土地利用规划编制技术导则》指出，村土地利用规划是乡镇土地利用空间规划的重要组成部分，是落实土地用途管制的基本依据，属于详细型和实施型规划。由此可见，在传统的土地利用规划体系下，乡镇规划是最基础的规划层级，而乡镇详细规划和实施性规划依托于空间规划而存在，是相应层级空间规划的重要组成部分，并不是独立的规划层级。也因此，传统的乡镇土地利用规划已经具备了一定的“详细规划+建设许可”和“规划分区+用途准入”的管理实践架构[1]。

2乡镇国土空间规划的意义

乡镇国土空间规划是对市、县（市）国土空间总体规划的细化落实，是乡镇人民政府对本行政区域国土空间开发保护做出的具体安排。它是构建分级分类分层分区域国土空间规划体系的重要内容，也是建立健全城乡一体的空间规划制度的重要环节。在新时代，乡镇地区的发展面临资源环境约束、城乡差距、区域发展不平衡等问题。实施乡镇国土空间规划，是解决这些问题的有效途径。此外，随着乡村振兴战略的实施，乡镇地区的发展也面临新的机遇，需要通过国土空间规划来引导和促进乡镇地区的绿色发展、和谐发展。乡镇国土空间规划对于促进乡镇地区的可持续发展具有重要意义。首先，国土空间规划能够优化乡镇地区的空间布局，提高资源利用效率，促进绿色发展。其次，国土空间规划能够缩小城乡差距，提高乡镇地区的生活水平和公共服务水平。最后，国土空间规划能够促进区域协调发展。

3乡镇专项规划中存在的问题

3.1 缺少统一的规范标准

目前，精细化治理在国土空间整治的应用中缺乏统一的标准和规范，总结起来有三点：一是不同地区、不同项目之间的规划标准存在差异，导致规划结果难以实现统一的管理和评估；二是一般缺乏统一的技术标准。精细化治理需要借助先进的技术手段，如遥感技术、GIS技术等。然而，目前这些技术手段在国土空间整治中的应用缺乏统一的技术标准，导致技术应用效果和质量存在差异；三是缺乏统一的管理标准：国土空间整治涉及多个部门、多个领域，需要加强跨部门、跨领域的合作。目前乡镇各部门之间的管理存在差异，缺乏有效的协调机制，导致精细化治理的效果受到一定的影响。

3.2 乡镇生态空间规划传导困难

现有的国土空间规划体系并未对生态空间规划如何在各级规划、详细规划和专项规划中传导落实做出明确规定。作为“五级三类”国土空间规划的重要内容,生态空间规划的传导内容和传导方式还有待明确。乡镇生态空间规划对上位国土空间规划、专项规划和详细规划中关于生态空间规划的哪些内容传导、如何传导、如何衔接并未明确说明。另外,生态空间规划传导机制尚未完善。生态空间规划涉及刚性管控内容（如饮用水源保护地、洪涝灾害风险控制线、生态保护红线等）和弹性指引内容（生态功能的湿地、草地、林地、河流水体等）。这两项内容分属不同管理部门,各部门之间未能建立协同机制,难以实现有效传导。

3.3 乡镇生态空间管理困难

首先,关于生态空间全域全要素的法律法规体系和用途管制制度有待进一步完善。政府部门应完善除生态保护红线之外的生态要素管制规则和管理规定。其次,在生态空间管理上主要基于单一的生态空间要素,而非集成的生态空间系统,忽视生态空间的整体性和系统性。最后,乡镇生态空间管理条块割裂、管理手段单一,不同管理部门之间缺乏协同机制,未能形成横向到边、纵向到底、上下贯通、闭环协调的生态空间管理机制,易造成管理刚弹尺度不一、生态空间管理失衡等问题[2]。

4乡镇国土空间规划的转变方向与编制思路

4.1坚持以人民为中心的发展思想

4.1.1加强乡村基础设施建设

规划应关注乡村道路、供水、供电、通信等基础设施的建设和改善，为乡村居民提供更加便捷的生活条件。例如，规划可以优化乡村道路网络，提高道路通行能力，减少居民出行时间；加强供水设施建设，确保乡村居民用水安全；提升乡村电网稳定性和供电可靠性，满足居民生活和产业发展需求。

4.1.2优化公共服务设施

规划应注重提升乡村教育、医疗、文化等公共服务设施水平，满足乡村居民的基本需求。例如，规划可以加强乡村学校、医院、图书馆等设施建设，提高教育、医疗、文化服务质量；完善体育设施，丰富乡村居民的文体生活。

4.1.3关注特殊需求

规划应充分考虑乡村人口老龄化、儿童教育等特殊需求。例如，规划可以加强养老设施建设，提供多层次、多样化的养老服务；优化幼儿园、小学等教育设施布局，确保儿童接受良好的教育。

同时，对于公共服务设施的规划也要精准到位，包括教育、医疗、文化等方面，确保居民能够在家门口获得优质的服务。福利街规划应强调生态环境保护和绿色发展，通过建设富川欣荣自来水供应有限公司、生活污水厂等手段，打造宜居的生态环境。在城区建设中，注重城镇绿化，合理规划绿地和休闲空间，提高城市绿化率，为居民提供更多的休闲娱乐选择。生态优先的规划理念还要求对环境友好的新技术和新材料的应用，减少对自然资源的消耗和环境的污染[3]。

4.2构建乡镇生态空间规划内容传导机制

政府部门应结合国土空间规划体系和生态空间规划有关内容,对生态空间规划建设目标、规划指标、空间结构等进行分层分类传导,构建以控制线和约束性指标为主要内容的纵向分层传导机制。在乡镇生态空间规划中,政府部门应严格落实上位规划确定的控制线和约束性指标,明确生态空间规模指标、重要生态廊道、生态屏障和网络结构,划定生态保护空间,确定生态保护与修复的重点区域。

4.3强化技术应用水平

要进一步加强技术研发和创新，加大对国土空间整治相关技术的研发和创新力度。可以通过制定国土空间整治相关技术的标准和规范，明确技术要求和操作流程，确保技术的规范化和标准化。通过技术标准和规范的建立，促进技术的普及和应用，提高精细化治理的技术水平。此外，还需要加强对国土空间整治相关技术人员的培训和人才培养，提高技术人员的专业素质和技能水平，通过技术培训和人才培养，为精细化治理提供坚实的技术支撑和人才保障，同时加强国土空间整治相关部门之间的技术合作，打破部门壁垒，实现资源共享和技术互通。通过跨部门技术合作，促进技术的交流和应用，提高精细化治理的整体技术水平。在做到上述要求的基础上，还可以建立技术应用平台，整合各类技术资源，为精细化治理提供统一的技术支持和解决方案，从而提高精细化治理的效率和效果。

4.4促进城乡融合发展

通过加强生态保护与环境整治、促进城乡融合发展等策略的实施，可以推动乡镇国土空间规划彻底转变思路。这不仅有助于改善乡村生态环境、提高居民生活水平，还能为城乡一体化发展奠定坚实基础。

4.4.1基础设施互联互通

规划应注重城乡基础设施的互联互通，提高乡村交通、信息等基础设施水平。例如规划可以加强乡村与城市的交通联系，提高乡村道路与城市道路的对接；推进乡村信息网络建设，实现城乡信息资源共享。

4.4.2公共服务均等化

规划应推动城乡公共服务均等化，提高乡村教育、医疗等公共服务水平。例如规划可以加强乡村学校、医院等公共服务设施建设，提高服务质量；通过政策引导和支持，确保乡村居民享受与城市居民同等的公共服务。

结束语

综上所述，目前，我国的国土空间规划工作还面临着不少问题。有关部门应立足于乡村振兴战略背景，分析目前各乡村在发展过程中对国土空间规划工作提出的现实要求，积极健全相关规划及发展制度，制定动态化周期性管理方案，促进城乡一体化，以实现乡村振兴的战略目标。

参考文献

[1]张立. 关于乡镇国土空间规划的定位辨析与实践探索 [J]. 小城镇建设, 2024, 42 (05): 1.

[2]黄汉山,宁宁,甘柳,等. 国土空间规划背景下教育专项规划体系研究 [J]. 林业科技情报, 2024, 56 (02): 251-253.

[3]高权,梁雷. 国土空间规划体系下乡镇生态空间规划研究 [J]. 房地产世界, 2024, (01): 34-36.

[4]高超岩. 国土空间规划体系中乡镇国土空间规划的研究 [J]. 江西建材, 2023, (12): 191-192.

[5]方奇. 国土空间总体规划的编制重点与实用性策略 [J]. 住宅与房地产, 2023, (33): 65-68.