用地报批勘测定界要点分析及难点研究

用地报批勘测定界要点分析及难点研究

沙苗

勐海县不动产登记中心

摘要:在当前耕地保护政策日趋严的形势下，用地报批面临严格的审查标准。自然资源管理部门针对土地的集约化利用、永久基本农田的重新划定以及土地使用性质的控制等内容，实施了更加严格的规定。这些要求对建设项目顺利完成用地报批构成了严峻的挑战。本文以公路建设项目用地报批为例，对公路建设项目用地报批过程中的难点问题进行深入分析，提出了一系列针对性的解决策略，为后续用地报批流程提供参考。

关键词：勘测定界；难点分析；用地报批

Abstract: In the current context where the policy for the protection of arable land is becoming increasingly stringent, the approval process for land use is facing rigorous review standards. The natural resources management authorities have implemented stricter regulations regarding the intensive use of land, the redelineation of permanent basic farmland, and the control of land use nature. These requirements pose a severe challenge to the successful completion of land use approval for construction projects. This paper takes the land use approval for highway construction projects as an example, conducts an in-depth analysis of the difficult issues in the land use approval process, and proposes a series of targeted solutions to provide reference for subsequent land use approval procedures.

Keywords: boundary survey and determination; problem analysis; land use approval

1 引言

随着国家对耕地资源保护的重视程度不断提升，以及对非法占用土地行为的严格打击，公路建设项目在开始前需要完成用地报批，以获取正式的土地使用批准。然而，在用地报批的过程中，报批人员会遇到多种挑战。首先，土地政策的频繁变动要求报批人员必须保持政策敏感性，及时调整报批策略以适应新的政策环境。其次，土地权益纠纷往往涉及多方利益，解决起来较为复杂，需要报批人员具备良好的协调和沟通能力。

审批流程的繁琐性增加了报批工作的难度，报批人员需要熟悉各个审批环节，确保材料的合规性。同时，用地面积的核减也可能对项目的实施造成影响，报批人员需提前规划，以减少外界因素对项目进度的影响。为了应对这些挑战，用地报批人员需要积极适应新的政策环境和要求，充分利用政策优势，精准掌握报批流程中的关键步骤[1]。

2 报批勘测定界的概念及内容

2.1 报批勘测定界的概念

报批是指在项目建设前，项目方需向相关政府部门提交文件和资料，以获取土地使用权的过程。这个过程通常涉及多个部门及多个审批环节。报批的目的是确保项目符合国家的土地利用政策、城乡规划法规，是合规开展项目建设的前提。

勘测是对土地进行实地考察和测量，收集有关土地条件、水文地质等信息的活动。在勘测阶段，专业人员会使用各种测量工具，对项目用地进行详细的调查，为后续的项目规划提供准确的数据。定界是指确定土地使用权的地理界限，包括土地的边界、面积等。这一过程需要依据勘测得到的数据，结合相关法律法规和规划要求，明确土地使用权的具体范围。

2.2 报批的工作内容

报批是项目前期过程中的关键环节。项目方在用地报批阶段，需提交包括项目建议书、可行性研究、规划设计文件以及其他法定要求文件等资料。政府审批部门对这些文件进行严格审查，以确保项目符合政策和法规。项目只有在报批通过后才能合法使用土地进行建设。因此，项目方必须重视报批工作，确保提交资料的准确性，以保障报批流程的顺利进行[2]。

3 报批的初期阶段难点

3.1 征地补偿协议难签订

根据最新修订的土地管理法，土地征收协议的签订是用地报批流程的前置条件，必须在正式提交报批申请之前完成。然而，在土地详查工作尚未彻底完成，或者相应的征地补偿款项尚未实际支付给权属人的情况下，权属人可能会出于对土地征收的不满，表现出较强的抵触情绪。此外，权属人可能会将土地征收与历史遗留问题联系起来，将这些问题捆绑在一起，以阻止征地工作。这些问题不仅可能延误征地补偿协议的签订，还可能对整个用地报批流程产生连锁反应，导致项目进度受阻。

3.2 耕地占补平衡指标预购难协调

在公路建设项目的实施过程中，根据耕地保护的相关法律法规，项目方必须遵循耕地占补平衡的原则，确保被占用耕地的数量和质量得到相应的补偿，以维护国家的粮食安全和生态平衡。但在发达省份，由于经济活动的密集和土地资源的紧张，耕地占补平衡指标的供应往往难以满足公路建设项目的需求。这种供需矛盾导致了耕地占补平衡指标预购协调的难度显著增加。项目方需要在有限的资源条件下，通过各种途径和手段，争取获得足够的耕地占补平衡指标，以满足耕地占补平衡的要求[3]。

3.3 项目用地红线范围难稳定

由于公路建设项目的线路长、用地情况复杂性等原因，项目可能会压占永久基本农田、生态保护红线或军事敏感区。同时，项目的投资成本控制、地质条件评估等因素，均需在项目规划中予以充分考虑。这些因素的综合作用使得项目用地红线的变得难以确定，项目方需要在多个目标和限制条件中寻求平衡点。用地红线的不稳定性可能导致项目规划的多次调整，从而影响项目的报批进度。

3.4 永久基本农田补划难落实

公路建设项目在实施过程中，会面临占用永久基本农田的情况，这些农田通常具有较高的质量，对于保障国家粮食安全具有重要意义。因此，项目方在占用这些农田后，需要承担补划同等规模和质量农田的任务，以实现耕地资源的平衡。

然而，补划任务的实施往往面临诸多挑战。一些县区由于经济社会的快速发展，土地资源已经被大量开发利用，导致当地已无足够的潜力进行补划。在这种情况下，项目方需要通过跨区域协调，从其他地区获取补划资源。这种跨区域协调不仅涉及到不同行政区域之间的利益平衡，还需要克服地理、环境、政策等多方面的差异，增加了协调的复杂性和难度。

3.5 权属及争议地难协调

用地报批流程中，土地权属的清晰界定是前提，这关系到土地使用权的合法转移。然而，由于历史上土地征收过程中存在的不规范操作、权属界限划分模糊不清，土地政策的不断调整的因素，导致在勘测定界阶段出现了众多权属不明确的土地区域。这些权属空白和争议地区的存在，不仅增加了土地勘测、界定的难度，而且在权属确认过程中可能引发多方利益的纠纷。因此在报批过程中，需要进行详尽的调查核实。

4 报批阶段的难点

4.1 用地规模核减

自然资源主管部门对公路建设项目的用地规模，执行严格的控制标准。超出规定规模用地部分都将面临核减。这种做法虽符合集约用地原则，但当批复的用地面积小于申报的面积时，便可能会导致先前与土地权属人签订的征收补偿协议中涉及的补偿款难以退还，进而引发决策风险[4]。

4.2 审批周期延长

用地报批的组卷工作本身就较为耗时，完成后还需经过市、省、部等多级审批，涉及众多部门。在此过程中，任何政策的调整都可能需要项目方补充或修正资料，从而导致审批周期的延长，影响项目的整体进度和效率。

4.3 补充用地手续困难

在公路项目主体工程的用地获得批复后，施工过程中可能会遇到红线外的用地需求，特别是涉及到改路、改河、改沟等“三改”工程。这些补充用地通常规模较小且分散，加之多处于土地用途限制区域内，使得补充用地的报批路径变得不明确，手续办理面临较大挑战。

4.4补充用地政策指引缺失

在农用地转用和土地征收审批政策中，对于补充用地的报批缺乏具体的指引，报批人员可能因缺少相关经验而难以顺利推进报批工作。补充用地往往不符合现行土地用途规定，需要进行复杂的调整流程，这不仅增加了报批的难度，也提高了因操作不当而导致违法用地的风险，进而可能面临行政处罚。

5意见及建议

5.1 主动适应审批规范

项目方应深入分析和理解用地指标审批的具体规范与标准，结合自然资源部门的审查要点，全面考虑项目设计的可行性、合理性与经济性。通过灵活调整各功能分区的用地规模和准确应用规模调整系数，项目方能够编制出符合要求的节地评价报告。在审批过程中，项目方需主动与自然资源部门进行沟通，提供充分的解释和说明，以规避因用地规模核减而带来的风险。对于涉及“三改”工程或管线迁移的永久用地，应尽可能地将其纳入项目主体红线，并统一办理用地报批手续。对于无法纳入主体报批的补充征地，项目方应尽早与自然资源部门沟通，争取获得新增建设用地指标，并按照批次报批的方式进行用地报批。

5.2 抢抓政策机遇

项目方应按照“关口前移，措施前置”的工作思路，深入研究用地、用林、用海的相关政策，抓住用地审批权下放、先行用地报批等政策机遇，以实现用地报批流程的加速。在报批组卷阶段，项目方需密切关注用地政策的变化，积极应对可能因政策调整而产生的报批风险。在审查阶段，与自然资源部门建立有效的对接协调机制，明确分工和时间节点，以提高审查工作的效率。

5.3 加强培训交流

为了适应新形势和新要求，项目方应持续加强用地报批业务的培训和交流，稳步提升团队的专业化水平，并建立人才梯队。在工程可行性研究阶段，项目方应详细调查项目沿线的征拆情况，核查红线与规划的衔接，合理评估征拆风险，尤其是对永久基本农田、生态保护红线和军事敏感区域的压占情况进行规避。在规划选址阶段，若项目涉及占用永久基本农田，项目方应加强与地方政府的沟通协调，并为涉及的社区提供政策解读，确保补划任务的顺利实施。

5.4 推动责任落实

业务分管领导应亲自参与谋划和部署用地报批工作，发挥领导的示范效应，及时研究解决报批过程中的难点和堵点。项目方应与地方政府保持密切沟通，按照报批先行、搁置争议的原则，将难以解决的权属争议和历史遗留问题留待实施阶段统筹解决。在此过程中，项目方应先行签订征拆补偿协议，确保用地报批工作的顺利进行。同时，项目方应提早核查项目占用的耕地占补平衡指标量，并与省、市自然资源部门沟通，预留必要的耕地占补平衡指标，以做好预购工作。通过这些措施，项目方可以在确保用地报批工作顺利进行的同时，降低项目风险，提高用地报批的成功率。

6 总结

公路建设项目的用地报批工作在当前政策环境和法规要求下呈现出新的特点和挑战。因此，负责报批的责任主体必须紧跟时代发展的步伐，积极适应新的政策导向和市场需求。这要求报批主体不仅要对现有的法规和政策有深入的理解，而且要能够预见行业发展趋势，从而在报批策略和程序上进行前瞻性的规划和调整。

参考文献

[1]郭肖娟,卜明玉,王保东.河道治理工程建设征地工作存在问题分析[J].水利水电工程设计,2023,42(04):20-22.

[2]张娟,吴建文.浅谈经营性用地出让前开展城市地质条件调查的思考——以杭州市为例[J].浙江国土资源,2023,34(05):35-38.

[3]德州市人民政府办公室关于推进国有建设用地考古调查勘测发掘前置工作的实施意见[J].德州市人民政府公报,2022,45(11):21-27.

[4]侯惟原,张李军.征地勘测定界要点分析及难点研究[J].测绘与空间地理信息,2023,46(05):180-182.

[5]避开征地“雷区”促进依法履职[J].浙江国土资源,2019,(08):47-49.