国土空间规划体系下底图底数构建研究

国土空间规划体系下底图底数构建研究

张久睿

新疆阜康产业园管理委员会 新疆省昌吉州阜康市831500

摘要：立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系是～项系统性工作，不可能一蹴而就；但由于任务重、时间紧，加之缺乏经验，所以既要抓紧启动规划编制工作，同时还要注重学习和研究。当前，各地区各部门正在按照党中央、国务院的决策部署，明确工作的目标要求，落实主体责任，按照《若干意见》的要求做好有关工作。本文旨在交流学习和研究体会，希冀有助于业界对《若干意见》的理解及并对实际工作有所裨益。

关键词：国土空间规划；底图底数；构建

前言

国土是经济社会发展、城镇化发展及生态环境建设等的空间载体，国土空间规划治理体系则是国家治理体系的重要组成部分。《若干意见》明确指出，“建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现‘多规合一’，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院作出的重大部署”(中共中央、国务院，2019)。根据《若干意见》，“国土空间规划是对一定区域国土空间开发保护在空间和时间上作出的安排”；“相关专项规划是指在特定区域(流域)、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划”(中共中央、国务院，2019)。新的规划编制体系为“五级三类”框架。在纵向上，通过国家、省、市、县、乡镇五级层层传导国家意志，保障国家和省市重大战略落实；横向上，国土空间总体规划、详细规划以及相关专项规划协调衔接；总体规划指导约束相关专项规划，市、县和乡镇层面在总体规划指导下编制详细规划。

1规划底图构建内容

1.1明确底图空间范围

兵地管辖界线争议一直存在。在底图构建工作中，与接边行政区明确国土空间管辖范围，再进行内部构建，完成相应的数据复核工作。提交数据时，将规划底图按照石河子市和团场管辖范围拆分为多个独立的数据包，并汇总数据上报。

1.2建立三调分类与规划用途分类的衔接关系

基于三调工作与用地用海分类，构建数字化现状图的细化、转化规则。梳理现状分类与规划分类之间的对应关系，将对应关系分为一对多型、多对一型和一对一型3种类型。采取不同方法对不同类型进行衔接，一对一和多对一进行直接转换和归并转换，一对多无法直接转换，则需要借助地形图、POI、卫星遥感影像等数据，并通过野外补充调查研究进行细化。

1.3统一现状数据坐标，梳理关键属性

为便于数据叠加，统一以ArcGIS数据平台、2000国家大地坐标系为标准，其他数据按照既定规则统一转换：①城市总体规划现状数据已经转换为2000国家大地坐标系，直接与三调数据进行比对，其关键属性为现状用地性质和单位名称，该类数据为用途转换的主要比对数据。②空间管理属性数据，整理后为ArcGIS/2000国家大地坐标系，其关键属性为用地性质、批准文号、批准时间和项目名称，该类数据为用途转换的更新数据。③地籍数据为二调时间数据，格式为AutoCAD/西安1980坐标系，转换后其关键属性为用地边界、地类属性和权属名称，该类数据在使用中需按照二调土地分类表中的地类进行确定，辅助国土空间底图构建。④历年土地变更数据整理后为ArcGIS/2000国家大地坐标系，其关键属性为用地边界信息。

1.4规划用途分类转换

规划用途转换概包含5种类型：①A类：已完成农转用审批手续，但尚未供地的，按照农转用审批范围和用途认定为建设用地；②B类：已办理供地手续，但尚未办理土地使用权登记的，按土地出让合同或划拨决定书的范围和用途认定为建设用地；③C类：已办理土地使用权登记的，按登记的范围和用途认定为建设用地；④D类：二调以来新增的未审批已建设的用地（二调为非建设用地），2020年1月1日以前已补办用地手续的，按照三调地类认定，其余按照二调地类认定；⑤E类：因低效用地再开发、原拆原建、矿山关闭后再利用等原因已先行拆除的，二调或年度变更调查结果为建设用地且合法的，按照拆除前地类认。其中，A、B、C、E四类均为非建设用地转换为建设用地，建设用地面积会增加，D类为建设用地转换为非建设用地，建设用地面积会减少。针对不同转换类型，收集农转用、土地征收、土地供应、土地使用权证等矢量数据和二调前后年间对比影像、最新土地利用总体规划、城市总体规划、矿产资源规划等栅格数据等证明材料，并进行相应地类转换。

2基于三调数据的国土空间规划底图建设实施路径探究

2.1资料收集与处理

由于我国对国土空间规划涉及的信息、数据缺少明确的目录规定，且相关资料内容广泛，缺少完整的标准规范，因此，需要在编制过程中将基础数据进行细化处理。数据处理需要将各规划数据的空间要素划入空间框架当中，保证规划空间的一致性与唯一性，要求空间数据在数据格式以及测绘基准方面存在的差异性问题得到及时处理。首先，需要进行坐标转换，国土空间规划地图可采用我国制定的高程基准以及大地坐标系，对于采用其他空间基准的规划数据，要完成坐标转变。其次，要进行格式转换，底图制作时通常会使用以矢量数据作为底图要素表达的文件格式，对于其他格式的规划数据，要将其转变为.shp格式。再次，要进行数据的拼接处理，依照行政区范围进行数据的裁切。最后，要开展图像纠正工作，对于图像格式的资料，要以第三次国土调查结果作为配准信息，并绘制数字栅格图。

2.2数据转换

1）底图基数转换，为了保证数值参数统一、合规，要依照审批信息对三调建设用地面积进行适当调整，需要将未审批却已完成建设的建筑物或用地与审批资料进行对比，确保用地范围与审批内容保持一致。

2）地类转换，是指将三调工作分类转换为用地分类，其类型可分为以下两种：一种是直接转换，需根据国土空间调查用地分类指南制定地类对接表，适用于三调工作分类与用地分类对应关系为一对一或多对一的情况；另一种是细化转换，需要将三调工作分类优先转换为上一级地类，并标注待细化后才可根据参考数据进行补充调查后的细化处理。

3）地类细化转换，一方面要以土地用途相关的信息资料作为参考内容，如地形图、公共服务设施的专项调查、地理国情调查等数据，并将用地规划许可和土地供应管理作为审批资料。一般来说，此类数据难以直接完成三调数据的细化处理，无论是视频影像还是地形图等栅格信息，都不可直接提取用地属性。为了解决此类问题，需要将相关数据转变为细化参考信息，完成与土地用途相关资料的提取，并将其作为用地类别判断的辅助工具。另一方面，要完成地类的细化处理。首先，要提取待细化图斑，将其与城乡用地现状进行空间叠加，此时两者结合部分会产生许多边界不同的区域，需要采取切分操作，将城乡用地现状属性拼接在图斑上，之后便可获取边界相同以及边界存在差异性的两种图斑，之后要对前者采取属性判断，对后者进行图斑融合。其次，要对三调图斑内容开展图斑融合工作，融合对象主要为面积小于200m2的碎图斑，而面积超过200m2的图斑则要作为全新的单个图斑使其从边界判断转变为属性判断。再次，要依照城乡用地现状与用地对照表，将图斑根据用地属性转变为用地分类，之后按照三调数据进行地类比对。如果城乡用地现状已经转换为用地分类二级类，便可认定细化成功，否则还需进行判断。最后，要对上述无法判断的图斑进行人工综合评估，确认用地类型。

结束语

国土空间规划“一张图”是对数据内容、标准规范、技术应用、配套机制和软件系统等规划信息化建设的重构，伴随着事权的统一，建立国土空间规划“一张图”、实现空间数据信息资源共享、搭建共治共享共用的数据交换平台将成为提高城市精细化治理水平与增强社会服务能力的重要举措。

参考文献：

[1]金艺豪.三大导向下的市级国土空间规划底图底数思考:以四川省泸州市为例[C]//面向高质量发展的空间治理:中国城市规划年会论文集（05城市规划新技术应用），2021:568-579
[2]韩青，孙中原，孙成苗，等.基于自然资源本底的国土空间规划现状一张图构建及应用:以青岛市为例[J].自然资源学报，2019，34(10):2150-2162