政府引导基金的风险防控

政府引导基金的风险防控

贺剑

杭州市科创集团有限公司 310051

  近年来，为了支持科技创新实施高质量发展战略，转变经济发展模式，促进传统产业转型升级和培育壮大新兴产业，各地政府设立各类产业基金或称引导基金，通过股权投资引进和支持新兴产业和战略性产业，优化产业布局、调整经济结构，走高质量发展之路。各类政府引导基金规模日益庞大，根据清科研究中心数据显示，截止2023年三季度末，政府引导基金规模高达3万亿，政府引导基金参股的基金规模高达13万亿。政府引导基金有财政资金甚至发债筹集的，如何保值很重要，涉及政府的切身利益。

   一、政府引导基金一般运营模式。政府出资设立引导基金或母基金，将母基金委托辖区的国企管理，国企通过各种方式与专业投资机构设立子基金，国企出资一部分，其他由其他各类主体出资，由专业投资机构（基金管理人）按照市场化运营管理基金，投资对象主要未公开上市公司或当地招商引资的对象。政府会委托所属国企管理出资资金（母基金），通过国企去遴选子基金管理机构。引导基金最初的目的通过政府出资、市场化运作，解决股权投资市场失灵问题，引导股权投资投资战略新兴的产业。后引导基金陆续变成地方政府招商的工具，有“无基金不招商”说法。

   二、政府引导基金的风险可能未意识到。当前，投资机构募资难的情况下，政府的母基金已成为投资机构眼中的香饽饽。参股的子基金中，各类政府的引导基金出资额越来越多，占比亦非常高。子基金对外投资周期较长，短则5年，长则十多年，短期内风险尚未暴露风险，长期可能会暴露的风险可能会很多。政府参股的子基金存续到期可能比较少，基金的风险状况到底怎样，尚未披露出来。以上可能会带来些错觉，认为由专业投资机构运营的子基金产生的风险较小，进而认为政府引导基金的风险亦比较小。实际上股权投资本身是个高风险高收益的行为，存在较大风险。在各地政府都搞引导基金的情况下，未来几年政府引导基金可能暴露很多风险。所以要高度重视引导基金的风险状况，警惕这种大规模的基金导致的风险，引起“灰犀牛”事件。

   三、政府引导基金运作上可能会引起的风险

（一）、寻租行为带来廉洁问题。在一级市场上，投资机构募资难是个常态，股权投资在国内已经经历过周期，多数社会投资者已经意识到股权投资回报率跟期望相差较大，对投资机构早已不是满腔热情，保持理性，不会轻易给投资机构出资；亦有金主存在把钱给投资机构亏掉，还不如自己做股权投资的想法。加上二级资本市场不景气，股权投资机构在市场上募资存在较大困难。投资机构在社会上的募资费用高达募资的2%，在政府引导基金出资少则千万，多则几亿的情况下，费率不高，但募资费用很可观。这种情况下，即使政府出资参与子基金时设置诸多条条框框，如要求引导基金根据政府出资额返投一定金额在当地。仍存在各种投资机构使出浑身套数让政府出资成立子基金现象，这为寻租行为带来机会。上至当地政府官员，下至出资机构的管理层、甚至员工。成为股权投资机构募资人的攻关对象。这种情形下，可能要建立长效的问责机制或激励约束机制。

（二）、子基金股权投资投资失败的风险。一级市场股权投资是个很复杂的过程，面临内外部各种环境的影响，投资十有九失败也正常。对于政府引导基金参股子基金，其成立的目的也是对外投资，希望投资标的股权增值后，通过各种方式转让股份获取收益。政府在引导基金出资的份额能否收回，是寄托于子基金股权投资成败，所以政府出资份额能收回本金已属不易。子基金由专业投资机构运营管理，专业投资管理机构的投资能力会很大程度影响引导基金的业绩。政府选择与何种投资管理机构合作非常重要，但选好知名度高的投资机构并不能确保基金能安全收回本金，基金投资过程中不确定的因素太多，投资机构的投资理念和风格差异很大。如何确保政府引导基金出资的资金安全和有效回收，笔者建议从以下方面去做好风险防控。

四、政府引导基金的风险防范措施。

（一）、 公开遴选管理机构。各地政府基本出台了“政府引导基金管理办法”，管理办法主要规定了管理机构的要求，投资方向或对象，出资和退出原则。管理办法貌似是个比较合理的要约，指明要遵循的大体原则和方向。在实践中，仅有管理办法是很难防范风险的，政府出资方（母基金）管理机构要更加作为，才能有效减低政府引导基金的参股基金风险。

（二）、管理机构必须货真价实的基金管理人。引导基金管理机构（通常GP）按要求在中基协备案的，防止有些投资机构自身缺乏基金管理人备案的资质，找个在中基协备案的管理人来合作甚至加盟的。即类似建筑机构挂靠有资质的建筑企业的名下，以被挂靠人的名义去承揽项目。在实践中，有些管理团队可能会采取这种方式，这种团队可能进入这个行业事件较短或投资业绩不佳。要核实管理机构与管理团队是否一体的。

（三）管理机构的投资团队或关键人的过往投资业绩应比较优秀。投资业绩要与管理团队具有高度相关性，其次投资业绩是否优秀，过往投资经历与未来投资的对象、发展阶段存在差异，还是很有必要通过过往的业绩来判断管理机构的投资专业能力，优秀的投资业绩背后影藏了看不见的投资能力。日常中衡量管理机构的业绩有系列IRR、MOC、DPI指标，这些指标从不同纬度来衡量基金业绩，但是前二者的指标是衡量账面价值；而DPI衡量是已实现收益分配，是落袋为安的回报。对于Irr、moc的指标涉及投资的底层资产，对底层资产状况的分析，需要专业能力和丰富经验才能做到判断。政府资金托管的国企不一定具备这方面的专业和经验，因此人才引进、培育也是政府资金管理机构当务之急。

（四）完善选择管理机构的决策流程。选择管理机构的投资决策遵循集体决策，防止单个人说了算，决策前必须经过前面所述的尽职调查和协议中保障性条款，经过充分论证和民主投票后，形成统一的决策结论。这个环节是要预防外界压力干扰决策，做好决策过程是合法合规且合理，选出好的合作管理机构。许多发生重大损失的事件就是这个环节出了问题。

（五）设定子基金的合伙协议中保护性条款。选好基金管理机构，出资前，引导基金本身是股权投资行为，基金一般是以合伙企业形式存在。基金成立即要拟定好合伙协议，需要出资方对合伙协议条款内容沟通，政府引导基金管理机构可以在合伙协议中增加保护条款，比如委派投委会成员、托管银行选定、知情权行为以及退出的程序等。

（六）、投后管理环节的风险防范。即政府引导基金出资后，一般不参与子基金的运营管理，但应监督机构管理人对子基金运营管理。具体可能让母基金管理机构要做好跟踪引导基金投资运营状况，尤其是防止基金管理人利用子基金的资金投资有关联关系或有利益关系的企业，严禁发生利益输送现象。投后管理是对子基金管理人的履职的监督和了解子基金运行情况的有效手段。投后管理落实到位，除了熟悉基金运行状况之外，还能主动采取措施防止子基金的损失扩大化。投后管理包括参股基金投资、投后管理、退出等系列活动。

在基金投资阶段，要了解子基金投资被投企业的理由，是否经包括尽职调查等充分论证的过程，投资决策中各方意见，是否存在与基金管理人关联交易以及遵循政府引导基金管理办法。投后管理阶段，子基金管理人是否按照其相应投后管理制度在落实投后工作以及了解子基金投资项目运营状况。子基金被投项目出现重大变化，如被投企业出现破产等事项，子基金管理人如何去保护基金和出资人的权益。

基金进入退出期，子基金管理人如何在基金存续期到期时，能让子基金中政府引导基金出资的份额安全退出。政府出资管理机构要与子基金管理机构就这些退出问题要事先沟通好，以免在引导基金到期时，政府出资的份额退不出来，可能会带来很多麻烦。

退出阶段，子基金存续到期前，如果投资效益好，政府引导基金出资的份额能很好收回；如果投资效益不太理想，会存在子基金合伙期限到期时，政府引导基金的不能顺利退出，可能会引入第三方机构对子基金的资产评估。股权投资的资产评估本身存在很大差异性，选择个专业机构评估机构，也是防止政府引导基金的资产流失。

政府引导基金为新兴产业和战略性产业的发展注入资金，为经济高质量发展贡献了特别的力量，但要意识到股权投资的风险仍然比较大的，如何确保政府引导基金的保值也是十分重要，关系到政府引导基金的可持续发展。

作者简介：贺剑 1981年5月4日 男 江西永新 汉族 硕士研究生 风控 杭州市科创集团有限公司 研究方向:风险管理和财务分析