环保“领跑者”制度进展及实施建议——以韶关为例

环保“领跑者”制度进展及实施建议——以韶关为例

张银双

（韶关市环境污染控制中心  广东韶关  512000）

摘要：随着中国经济社会的快速发展，环境污染问题也日益凸显，各级政府对环境保护工作也越来越重视，进行了大量管理制度探索和研究，逐步构建起现代环境治理体系。环保“领跑者”是指在同一领域可比条件下，对环境影响最低的产品。对“领跑者”制度的实施经验及中国环保“领跑者”制度研究进展梳理总结，并以韶关市为例，分析出台环保“领跑者”制度的背景及现实意义，结合韶关市产业发展及污染物排放情况，提出其实施环保“领跑者”制度的建议措施，旨在为环境管理工作提供一个新思路。

关键词：环境保护；“领跑者”制度；实施建议

引言

近年来，随着对生态环境保护工作的重视，政府和企业同心协力，采取了系列环境污染防治措施，污染防治攻坚战取得较好成绩。尤其是工业行业，环境质量得到很大提升，但仍存在一些管理问题：一是工业环境监管难度大，小散乱企业环境污染问题依然存在；二是对企业的管理要求多，但帮扶机制和政策激励较少；三是环境管理制度体系尚不完善，企业处于被动管理，企业参与度低、缺乏积极性。环保“领跑者”制度通过制定标准体系，择优选择出环境绩效最高的“领跑者”企业，表彰“领跑者”并予以政策激励，树立行业标杆，促进企业节能减排、绿色高质量发展。

1“领跑者”制度的发展

国际上率先提出并实施“领跑者”制度，比如日本能效“领跑者”制度、美国能源之星“最高能效”产品项目、全球超高效设备和电气促进项目等[1]，对推动企业节能降耗、技术攻坚等方面起到了积极作用。中国在借鉴国外相关制度经验的基础上，逐步推出能效、水效“领跑者”制度等，从管理机制上进行了大量的探索。

1.1能效“领跑者”制度

2011年8月，国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出要研究明确高能耗产品的能效先进水平。2014年12日，制定出台《能效“领跑者”制度实施方案》，明确要遴选出各行业能源利用效率最高的“领跑者”，实施范围已涵盖终端用能产品、高耗能行业等。2023年1月，工信部遴选出19个行业52家企业作为2022年度重点用能行业能效“领跑者”企业。

1.2水效“领跑者”制度

2016年4月，制定出台《水效领跑者引领行动实施方案》，提出要制定水效领跑者评价指标、遴选水效领跑者，不断树立先进典型，实施范围已覆盖工业、农业和生活用水等领域。2023年1月，水利部办公厅 国家发展改革委办公厅遴选出30个型号产品作为2022年度用水产品水效领跑者。

2中国环保“领跑者”制度的研究进展

基于国内外在能效、水效“领跑者”制度方面取得的经验及国内环境保护工作的需要，2015年6月，国内制定出台《环保“领跑者”制度实施方案》。目前有河北省、天津市实施环保“领跑者”制度，实施范围覆盖水泥、钢铁等行业。

表1 中国环保“领跑者”制度研究进展

3中国环保“领跑者”制度框架构建

政府根据环境保护需要，出台实施方案，明确实施范围、评价指标、激励措施等；企业根据实施方案要求，自愿参加评选；第三方机构负责企业申报材料的收集、整理，邀请行业协会、专家等进行评审，遴选出“领跑者”企业名单；行业企业和公众参与“领跑者”企业监督。中国环保“领跑者”制度框架见图1。

图1 环保“领跑者”制度框架图

4韶关市出台环保“领跑者”制度的背景及意义

4.1韶关市产业现状及未来发展方向

4.1.1产业现状

韶关是广东的重工业城市，工业基础雄厚，拥有包括采掘、冶炼、化工等30多个行业大类的工业体系。其中，有色金属矿采选、黑色金属冶炼、化学原料制造等为韶关主要工业行业。

当前，韶关产业结构面临传统产业占比过半，大数据等新兴产业尚处于起步阶段。产业发展主要存在的困难问题为：一是资源型、政策型传统产业占比高。黑金属加工、烟草制品、非金属矿物制品等行业合计占比超过6成。二是产业“集而不群”的问题较为突出。钢铁等主导产业缺少成套装备整机，缺少带动效应明显的制造业企业，多数企业主体存在“小、散、弱”的特点。

4.1.2未来产业发展方向

韶关市正全力以赴推动“百千万工程”，深入实施“工业强市”战略，着力构建现代化产业体系。一是培育壮大战略性产业集群，打造大数据及电子信息制造业成为千亿级新兴产业集群、先进装备制造业成为千亿级支柱产业集群等；二是加快推进制造业转型升级，推进制造业提质增效和数字化转型。谋划和引进一批牵引性强的制造业大项目好项目，加快构建现代产业体系，推动全市制造业向集群化、高端化、绿色化转变。

4.2韶关市重点工业源污染物排放情况

据统计（注：本节数据来源于韶关市排放源统计年报），2021年度韶关市重点工业源废水排放量较多的行业主要为黑色金属冶炼和压延加工业（占比30.5%）、有色金属矿采选业（占比25.3%）、电子设备制造业（占比14.28%）。

2021年度韶关市重点工业源废气排放量较多的行业主要为黑色金属冶炼和压延加工业（占比48.49%）、电热力生产业（23.37%）、非金属矿制造业（占比11.03%）。

2021年度韶关市重点工业源一般工业固体废物产生量占比前80%的行业为黑色金属冶炼和压延加工业、有色金属矿采选业和电力、热力生产和供应业，其产生量分别占全市33.1%、32.01%和28.33%，合计占比为93.44%。

4.3韶关市出台环保“领跑者”制度的意义

（1）环保“领跑者”制度是时代发展的需要

党的二十大报告提出，要深入推进环境污染防治，持续深入打好蓝天、碧水、净土保卫战。基于韶关生态环境现状及未来产业发展情况，韶关将更加重视生态环境保护工作，严格管控高污染行业的准入，同时督促现有高污染企业进行技术升级，向绿色发展方向转型。

（2）环保“领跑者”制度是企业发展的需要

现有环境监管与执法的局限性，使得环保良币无法正常驱逐劣币，也进一步制约了市场主体环保创新与投入的主动性[2]。同时受基层执法力量薄弱的因素，部分企业存在偷排、漏排情况，以此来降低企业运行成本，产品价格低于市场价，以此来换取市场获得利益，但这对行业中环保技术先进、严格达标排放企业存在不公平现象。因而建立环保“领跑者”制度可以有效保护企业利益，提高企业环保创新积极性、主动性。

（3）环保“领跑者”制度是环境管理的需要

现有的环境管理制度对环境造成污染的行为惩罚力度是非常到位的，但对于环保技术先进、严格达标排放的企业无法给予充分肯定和实质性奖励，环保先进企业在市场竞争中并未获得相对有利地位。而探索建立环保“领跑者”制度，可以择优选择出环境绩效最高的企业，给予一定的认可和激励政策，可以更好激发市场主体节能减排内生动力。

5韶关市环保“领跑者”制度实施建议

（1）明确实施对象。选择环境污染严重、制约经济社会发展、同社会民生息息相关的行业作为实施对象，以此来激发企业比学赶超、奋勇争先的强大动力。

根据韶关市2021年度重点工业源废水、废气排放量及一般工业固废产生量，并结合未来产业发展情况，韶关市环保“领跑者”制度首批实施范围可以在黑色金属冶炼、有色金属矿采选业、电热力生产业等行业进行选择。

（2）明晰职责分工。一方面是明确制度中政府部门、企业、第三方机构、社会公众等之间的关联和责任；另一方面，环保“领跑者”制度属于系统工程，其涉及发改、科技、工信、生态环境、财政、市场监管等政府职能部门权责，要明确各职能部门的工作职责，合力推进制度的实施。

（3）构建制度指标体系。评价指标是环保“领跑者”制度最核心的内容。可基于现有的环保标准、质量标准、政策法规要求等，从企业依法合规、产品设计、生产过程、能源利用、环境排放、环境绩效等方面设定制度评价指标。同时要根据实施结果，不断更新完善指标体系，凸显“优中选优”原则，遴选出最佳的“领跑者”产品或企业。

（4）制定激励政策。激励政策可以从环境执法管理、总量指标分配、专项资金安排、技术试点工程、技术宣传推广等方面给予政策支持。

对于韶关而言，可考虑从以下几方面制定激励政策：①在确保企业符合环境管理要求和达标排放的前提下，将企业列入日常生态环境监督执法正面清单和污染天气管控正面清单；②在企业改扩建优质项目时，减排总量指标可优先倾斜；③优先推荐参与生态环境保护领域相关试点评选，广泛宣传推广企业先进经验技术；④在申报相关生态环境保护专项资金项目时，可优先予以支持。

（5）加强宣传推广。大力宣传推广环保“领跑者”企业先进经验技术，将企业树立为市级行政区域内行业标杆，引导环境绩效较低的企业向“领跑者”企业看齐。同时加大对“领跑者”企业产品的宣传，纳入政府优先采购目录，引导广大消费者优先购买“领跑者”企业产品，在社会上形成广泛认可、优先推崇的效果。

结语

在学习借鉴国内外“领跑者”制度的基础上，中国不断探索发展环保“领跑者”制度，逐步探索建立起较为完善的制度体系。本文基于韶关市产业现状、未来产业发展方向及重点工业源污染物排放情况，分析出韶关市出台环保“领跑者”制度是时代发展、企业发展和环境管理的需要，并结合韶关市实际情况，提出了韶关市实施环保“领跑者”制度的建议措施，为出台相关政策制度、提升环境管理水平提供参考。

参考文献

[1]王玉洁,白雪,才宽.国外“领跑者”相关制度研究[J].国际前沿,2016(6):122-125.

[2]葛察忠,李晓亮.实施环境保护领跑者制度是时代发展的需要[J].中国环境管理,2016(3):106-107.

作者简介

张银双（1992.06-），男，汉族，贵州绥阳，硕士研究生，研究方向：生态环境管理与咨询。