低效用地治理中含建筑物土地出让后的不动产登记问题探究

低效用地治理中含建筑物土地出让后的不动产登记问题探究

周宗永

肥西县自然资源和规划局 安徽合肥  231200

摘要：为促进城乡高质量发展，扭转和解决工业用地低效和土地粗放利用的问题，各地聚焦盘活利用存量土地，着力提高土地利用效率，积极推进城镇低效用地再开发工作。在对低效工业用地治理收回和再开发过程中，坚持“净地出让”的再开发模式同时，本着节约资源、保护环境和提高效率的原则，又探索了“带条件出让”的再开发模式。 

本文旨在探究在推进城镇低效用地再开发过程中，实行“带条件出让”的再开发模式中，涉及含地上建筑物土地出让的不动产登记问题。通过对现行相关法律法规的分析和研究，探讨含地上物土地出让后的不动产登记问题及其解决方案，促进低效用地再开发工作更加顺利开展，彰显不动产登记工作服务经济的实际意义。

关键词：低效用地；土地收回；土地出让；不动产登记；首次登记；

当前，随着我国城镇化建设取得突飞猛进的发展，一批现代化城市兴起，城镇用地结构布局不断优化，土地利用效率不断提升。但在一些地方，由于历史的或现代化进程中的原因，城镇外延式扩张与存量土地低效利用状况并存，在一些城镇和乡村地区，普遍存在存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题。对此，国土资源部在2016年11月11日发布了《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号），对城镇低效用地的再开发利用提供指导性激励政策，提高城镇建设用地的使用效率。2023年9月5日，自然资源部又发布了《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），聚焦盘活利用存量土地，完善细化相关机制，鼓励探索低效用地再开发创新政策举措，提高土地利用效率以促进城乡高质量发展。

一、问题的提出

在坚持最严格的耕地保护制度、最严格的节约集约用地制度和最严格的生态环境保护制度的大背景下，当前提高土地利用效率，促进城乡高质量发展，主要出路是盘活利用存量土地，挖掘城镇原有土地潜力。部分地区在推进城镇低效用地再开发工作中，积极探索，着力扭转和解决工业用地低效和土地粗放利用的问题，对低效工业用地进行量化认定和标准界定，然后进行收回或收储，再结合城市国土空间规划，通过市场手段进行高效再利用，产生了良好效果，提升了城镇土地使用效率，但也出现了一些新问题。如：在低效用地的再开发过程中，按相关规定大都采用“净地出让”方式进行再开发，然而“净地出让”，须收回并拆除原有地上物，这势必导致资源和社会财富一定程度上的浪费。若对低效用地上部分使用年限较短、尚能使用的、甚至刚建好尚未投入使用的已建工业厂房、基础设施、附属设施等地上物等统统“一拆了之”，着实令人可惜，大量的拆除垃圾物也会增加环境负担。

结合全国部分地区的既往做法，笔者认为：在治理低效用地方面，无须全部采取一刀切的“净地出让”方式，坚持“净地”但不限于“净地”供应。依据国土空间规划确定规划指标，对拟收回低效用地上的部分可利用资源或地上物进行合理甄别和科学优化，再通过规划条件和设计指标上的微调和统筹，在土地重新利用中推行“带条件出让”的方式。如此，即可节约资源和保护环境，也可节省土地收储成本，加快新项目落地，提高工作效率。

二、问题的解决

大力推动城乡发展从增量依赖向存量挖潜转变，促进形成节约资源和保护环境新格局，推动各类低效用地再开发的过程中，对于原土地上的建筑物科学再利用，即含地上建筑物的“带条件出让”，可以节约成本，提高效率，但后期土地使用权人也面临着原有建筑物的使用权登记的问题。笔者认为，可以通过以下方法进行处理。

（一）回收土地使用权，注销原产权；

根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第三款，“不动产被依法没收、征收或者收回的，当事人可以申请办理注销登记。”政府对列为低效用地的项目，应厘清产权关系，在完成收回或收储程序后，注销原项目的不动产权属登记。

（二）甄别处理，保留有使用价值的建筑物；

对原地上建筑物、附属物等进行合理甄别和优化，科学确定拆除或保留的对象。对部分使用年限较短、尚能使用的、甚至刚建好尚未投入使用的已建工业厂房（标准化厂房）、基础设施等尚可再利用的地上物予以保留；根据国土空间规划和总体规划结合现有地上物及宗地条件，编制新的宗地详规，拆除不符合新项目要求的地上物，保留仍具使用价值的地上物。

（三）编制规划设计方案，实行“带条件出让”；

根据空间规划和宗地用途，编制带原建筑物的规划设计方案，实行“带条件出让”。在土地再利用招拍挂或协议招标之前，也可以适度征询潜在意向使用人的意见，在不违背新项目总体规划条件的前提下，编制含原有地上物的项目详规，实行含地上物的“带条件出让”，在签订《土地出让合同》时，在补充条款中约定已保留建筑物或地上物的价格。这对政府来说，可补偿低效用地的部分回收成本；对于用地单位来说，则可以节约项目投资建设时间，加速项目落地时间周期。

（四）按历史遗留程序进行不动产产权登记。

自然资源部发布了《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）规定：“做好不动产确权登记。纳入低效用地再开发范围的土地、房屋等不动产，应当权利归属清晰、主体明确、不存在权属争议。防止因低效用地再开发产生新的遗留问题，导致不动产‘登记难'。”

实行土地“带条件出让”，原低效用地上的不动产权属注销后，新的土地使用权人无需办理转移登记，可按首次登记办理原有建筑物的不动产权属登记。然而根据《不动产登记暂行条例》，首次登记办理中由于原先建筑物在产权注销后，其建设手续无法延续，相关资料可能难以收集，导致无法按正常程序办理首登。对此，笔者认为，可根据自然资源部《关于加快解决不动产登记若干历史遗留问题的通知》（自然资发[2021] 1号），政府允许不动产申请人参照解决不动产登记历史遗留问题的相关做法，完善建筑物的权属登记手续，按“首次登记”进行原建筑物、地上物的不动产确权登记，从而完成新项目的不动产产权重新设立。

具体是，对于原建筑物建设手续问题：因缺少相关工程资料无法进行竣工验收的项目，由申请人委托符合检测资质要求的第三方检测机构对现有房屋结构安全性做出是否符合使用要求的鉴定报告，由住建部门对鉴定报告结果的真实性进行书面确认。建筑消防安全手续问题：由申请人委托具备消防安全评估资质的消防技术服务机构进行消防安全评估，依据评估意见完成消防安全整改并取得结论合格的《消防安全评估报告》和《建筑消防设施检测报告》，由住建、消防部门对报告结果的真实性进行书面确认。

三、结语

在城镇低效用地治理和再开发过程中，通过对拟收回的用地上建筑物、附属物等资源合理甄别，实行“带条件出让”的方式再利用，在注销原产权、重新编制项目详规、参照处理不动产登记历史遗留的程序办理新项目的原有建筑物的不动产权属登记，既能实现节约资源和保护环境，加速新项目落地低，有效推动低效用地治理和再开发工作，也能彰显了不动产登记工作的现实必要性。

参考文献：

[1]徐文辉,赵春林,刘远红等.农村土地承包经营权纳入不动产登记技术探讨——以湖北省枝江市为例[J].中国国土资源经济,2023,36(10):82-89.

[2]郑立宁.简述新形势下如何加强不动产登记与土地管理[J].商业文化,2022(14):136-137.