乡镇级国土空间规划编制

乡镇级国土空间规划编制

王燕

西北宏晟工程设计咨询有限公司 830000

摘要:过渡阶段，乡村规划体系尚未健全，传导机制尚未建立，如何更好地形成适应的实用性乡村规划体系，使之成为乡村空间规划用途管制和规划许可的有效依据，仍有待我们进一步实践探索。未来可借鉴发达地区先进经验，进一步探讨创新土地管理政策，推动规划有效落地实施，包括联动“三块地”改革，开展村庄规划编制与实施；联动全域土地综合整治，推动村庄空间布局优化等方面。

关键词：乡镇级；国土空间规划；编制

1绪论

空间规划管控作为国土空间规划的重要内容，是对国土空间各类开发保护活动施以科学谋划与管理安排，是国土空间宏观层面的治理调控与微观层面精细管理相结合的一项重要政策工具。乡村空间规划管控是全域空间管控体系的重要组成部部分，但传统规划管控的“重城轻乡”倾向，空间规划管控深度和广度在乡村地区存在短板，缺乏系统的空间规划管控体系与路径，引发乡村空间规划管控难以落实，乡村建设无序等一系列问题。乡村空间作为居业协同体、地域综合体与功能有机体，具有明显的复杂多元性、地域差异性和动态开放性特征。各地在推进乡村规划工作时形成共识，即乡村规划往往围绕着需求和政策走，如上海聚焦乡村建设用地减量、浙江聚焦美丽乡村设计、江苏重点关注人居环境整治，乡村立足解决的特定问题在农村“两违”治理、保护耕地、巩固脱贫攻坚成果和培育特色现代农业。目前关于乡村空间规划管控的研究多基于发达地区的经验总结，或新时期县域村庄布局规划、村庄规划的实践，尚未有基于乡村空间管控的系统梳理与思考[1]。

2国土空间规划体系下乡村空间管控的优化重点

2.1构建“四级四类”上下联动的乡村规划传导体系

从实践需求看，县、镇、村三级的传导是乡村规划体系传导的核心。此外，本文认为还需将省级层面考虑进来，发挥全省一盘棋的系统作用，如统一全省编制导则、统一村庄规划入库标准、统一专家审查标准等。尝试构建了“四级四类”上下联动、刚弹结合的乡村规划传导体系，打破自上而下空间管控的单向传导困境。明确乡村规划体系的核心传导内容，包括目标指标、四线管控、农村新产业新业态、要素配置四类，传导的内容也不应当是面面俱到，而应当针对乡村空间规划的核心要素，否则会陷入大而全的误区。

2.2补强乡镇级国土空间规划的统筹与承上启下作用

乡镇层级国土空间规划是最基层的一级总规，是细化落实县级国土空间规划要求并统筹引导村庄规划的编制单元，同时也是多规冲突最直接呈现的平台。处理好镇村关系，强化乡村地区的规划引导与管控是乡镇国土空间规划的重点内容之一。因此，急需加快开展乡镇国土空间规划，发挥乡镇平台的统筹及传导作用。

（1）目标指标方面，乡镇重点与县级一同确认村庄分类，结合村庄规划编制，管控乡镇域的村庄建设用地总量。落实耕地保有量任务，统筹镇域内土地综合整治规划。

（2）四线管控方面，乡镇国土空间规划必须落实上位规划的管控，同时根据乡镇域底图底数分析和现状评估，制定上位规划传导落实的方案措施，并自下而上作为必要的反馈，才能切实提高规划的实用性。待乡镇国土空间规划编制完成后再对村庄规划进行相应调整，鼓励有条件的地方同步开展“镇村联编”。另一方面，后续结合村庄规划“回头看”行动，建议以乡镇为单元开展村庄规划动态维护规划，衔接上位规划，校核村庄分类、村庄发展规模，细化村庄建设边界工作，汇总乡镇域乡村空间规划一张图[2]。

（3）农村新产业新业态方面，建议在乡镇国土空间规划中建立预留建设用地指标的统筹平台，预留一定比例指标用于农村公共公益、零星分散单独选址的农业生产配套设施和乡村休闲旅游配套设施等。集中建设区外乡村地区管控方法采用“约束指标+分区准入”，以村庄行政为边界，确定功能片区单元，划定农业片区、生态片区和休闲游憩片区3类，编制乡村功能片区单元图则，明确各功能片区和组团的刚性预留指标总量，引导不同产业类型项目选址，为村庄的规划建设管理提供依据。

2.3统筹划定村庄建设边界，建构全域管控第四条线

2.3.1划定村庄建设边界的必要性

县域层面是否要划村庄建设边界，以及如何划定，目前尚无统一标准。但从自然资源部阶段出台若干试点政策来看极为重视。本文结合实践经验，提出在县域国土空间规划“一张蓝图”中落实全域管控“第四根线”——村庄建设边界，与生态保护红线、永久基本农田保护范围线、城镇开发边界共同构成全域空间管控要素，实现国土空间规划“城乡一盘棋”的初衷[3]。

2.3.2村庄建设边界如何划

现阶段村庄边界划定效果不理想的主要原因在于工作组织脱节，自上而下的管控与自下而上的发展诉求缺少交集。本文认为有两点极为重要：一是村庄建设边界应当采取“县级统筹——乡镇组织——村组参与——专业技术单位负责划定”的工作模式。二是需按照“确定村庄分类—确定村庄建设用地规模—划定村庄建设边界”的流程联动开展划定工作，并且根据村庄分类，确定不同类型村庄建设用地规模。加强县域层面村庄建设边界管理。一是关于引导村庄建设相对集中管理。现状零星分散且未划入村庄建设边界的村庄建设用地，可引导其通过土地复垦、宅基地置换等多方式逐步向村庄建设边界内集中，但不得强迫农民退出宅基地。对应在村庄规划中，应腾退外围零散用地，复耕还林，并在集中建设区内预留用地；二是边界内外的准入原则。新增宅基地、公共服务设施、商业、无污染的小型产业项目等，原则上安排在村庄建设边界内。村庄边界外的建设，实行正面清单管理，除乡村旅游、农产品分拣和初加工、对选址有特殊要求的基础设施等项目外，原则上不允许在村庄建设边界外安排新增建设项目。三是划定的村庄建设边界和规模必须纳入县乡级国土空间规划及村庄规划管控，并建立动态维护机制，乡镇政府可定期对村庄建设边界的实施进行评估，并适时提出调整意见和建议，提交县级政府研究备案

[4]。

结束语

乡村空间规划是新时期乡村空间治理的重要政策。近年来，加快乡村空间规划管控的探索，形成了一套立足有限资源、解决当地特定问题和适合当地管控政策的实践经验。本文梳理其各级乡村规划的主要做法，思考提出乡村空间管控的优化重点，一是建构“四级四类”上下联动的乡村规划传导体系，补强乡镇国土空间规划的统筹与承上启下作用；二是建构全域管控第四条线——村庄建设边界，按照三级联动工作组织方式和划管结合要点来提高管控的实用性。

参考文献

[1]庄凯月,杨培峰,谭少华等.国土空间规划体系重构语境下乡镇级国土空间规划编制探索——以重庆市兴隆镇国土空间规划为例[J].小城镇建设,2021,39(02):38-47.

[2]谭朝艺.乡镇级国土空间规划编制的思考[J].中国土地,2021,(01):19-21.DOI:10.13816/j.cnki.ISSN1002-9729.2021.01.05

[3]庄凯月,杨培峰,谭少华等.国土空间规划体系重构语境下乡镇级国土空间规划编制探索——以重庆市兴隆镇国土空间规划为例[C]//中国城市规划学会小城镇规划学术委员会.小城镇治理与转型发展.重庆大学建筑城规学院;福建工程学院建筑与城乡规划学院;,2020:18.DOI:10.26914/c.cnkihy.2020.076333

[4]袁源,赵小风,赵雲泰等.国土空间规划体系下村庄规划编制的分级谋划与纵向传导研究[J].城市规划学刊,2020,(06):43-48.