扎实推进行政复议对依法行政的监督

扎实推进行政复议对依法行政的监督

井娜娜

西北政法大学

典型案例1：甲系某药房公司，乙系某县市场监督管理局，甲不服乙作出的行政处罚决定，依法向某县人民政府申请行政复议。甲提供证据证明，其过期药品系提供给证人丙喂鸡所用，并放置于非销售区的角落，主观上没有销售故意，客观上也没有销售行为。此外，乙认定的甲已销售过期药品5袋并未提供证据证明，且存在多处程序违法行为。

典型案例2：甲系某置业公司，乙系某县市场监督管理局，甲不服乙作出的行政处罚决定，依法向某县人民政府申请行政复议。乙认为甲用绿点标识房源，属于对销售状况进行虚假宣传，存在违法虚假交易情形，甲称用绿点标注的房源系“以房抵债”协议所致，不存在虚假交易，行政处罚决定缺乏事实依据，且执法过程中存在程序违法行为。

对于这两个案例，虽然案情完全不同，但复议机关作出的复议决定却大同小异，均认定被申请人行政执法程序违法，作出处罚所依据的事实不清、证据不足，依法撤销被申请人作出的行政处罚决定。这似乎对于民众以往所认为的“官官相护”传统理念有所颠覆，然而这两项复议决定的作出却是有着坚实的法律基础与实践逻辑。

2020年4月18日中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政 复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”其中“化解行政争议的主渠道”进一步扩展了行政复议的功能定位，为我国行政复议制度的完善提供了指引。在此背景下，借由以上两个案例对此进行探讨。

一、行政复议“化解行政争议”的理论探索

行政复议主要是指当事人不服行机关的具体行政行为，提出复议申请，请求行政机关重新审查其行政行是否合法、合理的一种行政救济方式。它与行政诉讼有所区别，行政诉讼是指行政机关和市民对于行政法律关系产生争议所进行的司法行为而行政复议则是在行政机关的党政领导下进行的补救行为。行政复议既是行政机关监督自身行为的重要手段，也是保护市民合法权益，维护社会稳定的有效途径。如何让行政复议制度能够保持促进行政系统规范协调高效运行的效率性特征，又能体现增进行政系统公正文明良好运行的公正性特征，这是我国行政复议机制创新和方法创新的基本追求，或曰我国行政复议法治愿景。

“化解行政争议”具有浓厚的中国实践特色，将中国特色的矛盾化解理论引入行政复议制度，督促行政复议机关积极回应申请人的合理诉求，避免复议功能空置。正如以上两个案例，复议机关积极查证事实，依法作出复议决定，不因被申请人也是行政机关而有所偏颇，真正做到了案解事了、政通人和的法治理想蓝图。行政复议机关公正、客观地审查申请人的复议请求，依法纠正违法或者不合理的行政行为，满足群众对于公平正义的期待，正是行政复议制度的价值追求。公平价值的实现对于行政复议监督作用的发挥至关重要。在我国的行政复议制度中，人民是司法理念的核心。这种特色不仅与现代世界先进国家法治建设的大趋势相符，也与我国长期以来的民本主义政治法律传统相符。以人民为中心的司法理念也成为“化解行政争议”进程的基本理念，贯穿于各种职能、方式和机制改革之中，这也正是行政复议制度背后的实践逻辑。

二、行政复议作为行政法制监督的法理基础

《中华人民共和国宪法》第41条规定：“中华人民共和国公民依法享有的权利和自由不受侵犯。”这表明公民依法享有的权利和自由是宪法所保障的最基本同时，宪法第63条规定：“国家设立行政复议机关对行政机关作出的具体行政行为是否合法进行审查。”显然，行政复议机关是保障民权益的一种法律保障机制，它有助于防范和纠正行政机关的违法行为。因此，行政复议制度是宪法所规定的重要制度之一。

改革开放以来，我国建立了一个相当成熟的行政法制监督制度体系，其结构框架稳定且明确。2006年，《各级人民代表大会常委会监督法》确立了各级人民代表大会常委会监督制度。它基于人权原则和人民代表大会制度的宪法框架，旨在总体监督各级政府、监察、检察、审判等机关的工作。该制度的关键是关注宪法规定的基本政治制度在各级公权力机构中的落实情况，而不是直接处理特定公民、法人或其他组织的申诉。2018年颁布的《监察法》吸收了古今中外吏治制度的智慧，具有更广泛而深入的监督职能，以新的视野建立了一个面向各级公权力机构和公职人员的监督制度，重点是维护各级公权力机构内部的公务法律秩序，而不是直接处理特定公民、法人或其他组织的权益诉求。相比之下，行政复议制度具有客观的法制监督功能，可以帮助维护公共行政系统内部公务秩序的合法性和有效性，但它的主要功能是直接依法处理公民、法人或其他组织的权益诉求。在上述案例中，申请人向上一级行政机关申请行政复议后，某县政府依据法律文件和有关规定，对被申请人的处罚决定进行了重新审查，最终依法作出了有关复议决定，申请人获得了更加客观和公正的处理结果，同时也督促了被申请机关更加规范、公正地履行职责，直接保障了当事人的合法权益。

三、行政复议作为行政法制监督的特殊优势

行政复议监督机制在整个行政监督体系中并非是孤立的，而与其他监督机制构成一个统一的整体，但却有着其他监督方式无法比拟的优势。一是行政复议作为行政机关的内部监督机制，其审查范围和深度较之其他监督方式更为广阔，复议机关作为被申请机关的上一级机关或领导机关，既可以审查被申请决定的合法性，也可以审查被申请决定的合理性。如上述案例二中，复议机关不仅审查了行政处罚决定的合法性，同时认为被申请人作出的处罚决定过罚不当，即乙给予甲20万元的罚款明显不合理，违背了行政处罚过罚相当以及处罚与教育相结合原则。因此，基于科层制的管理体制，复议监督比之行政诉讼等监督方式更为彻底。

二是行政复议监督更为高效便民。强调行政复议作为“主”渠道，意味着该机制可以满足更广泛的救济需求，解决争议问题的效率高，且可以作为更多公民寻权利救济的首选途径。对于申请人而言，其对于行政复议机制最迫切的期待，是他们诉求的合法权益能够及时得到保障，违法或不当行政行为十七遭受的损害能够及时被制止，而不是漫长的诉讼。相对于行政诉讼等司法监督方式，行政复议成本低、效率高、程序简便，切实体现了行政法治的基本原则之一，即行政效率性原则。

三是行政复议监督更为专业。行政复议作为行政专业领域内的一种监督方式，复议机关及其工作人员具备专业能力和业务经验，可以准确判断行政争议中的专业问题。与法官是法律专家而非行政专家的情况不同，行政复议机构不存在能力受限问题。

四、各方需要关注的问题和需要改进的地方

在上述案例中，涉及到了行政机关和当事人两个主体。针对行政机关而言，需要更加科学和规范地制定和执行行为评定标准，如“销售”的定义究竟是摆在货架上就算销售，还是需要“售出”才算销售？并严格按照法律规定执法，杜绝从办案人员的主观推断角度认定事实。此外，还需要加强内部管理和监督，建立健全依法行政体制机制，如建立类似司法系统内的案件处理网络流程图，避免案例中办案期限超期、未举行听证等低级程序违法情形的出现。

针对当事人而言，需要更加了解和熟悉有关法律法规和政策法规，遵守法律规定，积极维护自己的合法权益，并有能力与行政机关进行平等、合理的沟通和交流。

综上所述，行政复议作为推进依法行政的监督机制，在日常行政工作中发挥着不可替代的重要作用。它既可以监督和纠正行政机关的错误行为，也可以保障群众的合法权益和社会的稳定发展。在未来的发展中，我们应该积极探索更多更好的行政复议机制和途径，不断完善和改进行政复议制度，切实保障公民权益，维护社会稳定。