环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉研究

环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉研究

张婷

包头铁路运输法院内蒙古自治区包头市 014000

摘要：随着社会不断的发展，民事公益诉讼越来越受重视，环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉制度作为我国现代环境治理体系中的重要一环，对帮助适格主体提起和进行环境民事公益诉讼、构建多元化环境保护体系以及促进生态文明建设有着至关重要的作用。

关键词：环境民事诉讼；检察机关；起诉

引言

作为环境民事公益诉讼中的重要制度设计，诉前程序对于节约司法资源、补强适格主体的诉讼能力，以及体现检察权的谦抑原则，有着重要的功能作用。

1诉前程序司法功能的解读

1.1有助于节约司法资源

与环境刑事案件、单纯民事类案件相比，环境民事公益类案件缺少直接的利益关切方，且又极具复杂性与特殊性，环境公益诉讼立法之初要维护的就是一种公共价值与社会利益，宽泛地说，社会公众均直接或间接的从中受益。另外，为了避免滥诉，司法资源的节省和诉讼流程势必受到制约。诉前程序给予违法行为人自我纠错的机会，很大程度上削减了检察机关提起公益诉讼案件的数量，诉前程序的设论我国环境民事公益诉讼诉前程序杨艺红，韩醒醒置，在尊重行政自治、节约司法资源等方面具有不可替代的功效，既可防止检察监督权对行政权的过度干预，也符合检察监督的内在意蕴。

1.2有助于体现检察权的谦抑原则

法律授予了检察机关提起民事公益诉讼的权利，使其身份具有了“双重属性”。由于其身份兼具双重性，司法权与监督权的并存破坏了法律审判的公平性，设置公益诉讼诉前程序可阻止检察机关滥用环境诉权，使之受到法定程序的规范和约束。检察机关作为国家监督机关，本身就存在着优势地位，其享有的公权力是其他社会组织和个人不能相提并论的，法条规定在公益诉讼中其参与社会治理的方式只能是间接性、补充性的，即只能在起诉阶段适格主体缺位且环境尚处于受损状态方可行使兜底诉权。诉前程序的设置不仅可以鼓励适格主体行使公益诉权，而且能够有效避免因检察机关参与民事诉讼导致诉讼结构失衡及职能混淆的尴尬局面，有利于维护司法程序公正。

2环境公益诉讼中存在的问题及其原因

2.1起诉职能扩张,监督职能弱化

从检察公益诉讼试点情况来看,部分检察机关在办理公益诉讼案件过程中存在较强的“政治化”倾向。检察系统自上而下的督查压力和侧重数量的考核压力导致环境公益诉讼特别是环境刑事附带民事案件数量增长迅速,也导致检察公益诉讼的基本结构发生了改变。究其根源,“国家本位”主义下环境利益国家化现象是主要缘由。不可否认,刑事附带民事环境公益诉讼在一定程度上缓解了检察机关单独提起公益诉讼制度上的禁锢,不仅避免了诸多程序上的制约,同时也会使得工作业绩更为饱满充实。这就使得检察机关在一定程度上忽视了以监督为主的职能定位,侧重于“亲力亲为”地提起环境公益诉讼。尽管最高人民检察院一再强调诉前程序的重要性,且各地检察机关也开始注重诉前程序的运用,并为此做了不少努力。但是实践中又演变成为检察建议无处可发与检察建议滥发两种极端。

2.2重主体地位之争,轻程序规则构建

关于检察机关能否担任环境公益诉讼起诉主体角色,学界存在争议。支持者认为,公益诉讼具有政策性,检察机关担任公益诉讼起诉主体角色,一方面可以保证政策的权威性与实施的即时性。另一方面可以第一时间实现对环境污染行为的精准打击。这也从侧面印证了公益诉讼的核心目的是检察机关行使法律监督职能。“在当代中国,一个很现实的问题是公众已经普遍认识到了环境行政执法能力的局限性,考虑到需要有一个新的工具来弥补这一局限性,因此,检察环境公益诉讼作为其中的一个工具已经进入了社会性实验的阶段。”

2.3诉前程序制度的疏漏

在检察行政公益诉讼领域,诉前程序是连接行政权与司法权的桥梁,可以避免案件过多走向诉讼程序,节约司法资源,也可以通过这一机制给予行政机关自我纠正的机会,因而被各界寄予厚望。从域外经验来看,美国行政法规定了公民需先通知行政机关,并经过两个月的冷却期后才能向法院提起公益诉讼的制度;日本规定在提起检察请求后,对此不满意的才可以提起诉讼。

3环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉研究策略

3.1完善检察机关调查取证权

诉前程序能顺利进行的关键在于诉前调查取证环节，不管是在诉前监督、后续审判的继续推进、对案件法律监督的强化，均具有至关重要的意义。然而，在司法实践中，诉前调查取证面临缺乏强制保障、调查能力不足、证明标准不确定性等问题。因此，必须加强诉前调查取证的硬性保障，巩固强化诉前调查手段。依据《民事诉讼法》《办案指南》《办案规则》的相关规定，检察机关行使调查取证权时需调查侵犯国家利益或者社会公共利益的事实是否清楚，证据是否确实、充分，要对相关案情有相应程度的了解，对于案件的认定和评估是诉前程序开始的关键。环境类案件面对的较多是大型企业，案件类型也相对复杂，这类案件本身具有极高的专业性和技术性，调查取证需付出的时间、金钱成本较高，且涉及面较广，一旦证据灭失则大概率丧失再次取证的可能。因此，笔者认为应在规则层面赋予检察机关诉前程序的强制取证权，强化检察机关调查取证的效力，赋予其强制力。例如，某些特殊情况下，当调查对象不肯协助或发生调查对象试图毁灭证据时，检察机关可采取一定的强制措施，赋予检察机关相应的惩罚权，对妨碍、破坏调查取证的自然人、法人等主体视其情节严重程度采取罚款、司法拘留等强制措施。此时赋予检察机关强制取证权可防止证据丧失而无法再次取证，使调查行为人感受国家公权力的威慑，进而确保调查工作的顺利推进。

3.2加强协作，发挥行政机关优势

行政救济和司法救济是公益保护的两种不同手段。环保行政机关在公益诉讼中的作用既包括以赔偿权利人的身份提起生态环境损害赔偿诉讼，也包括在检察公益诉讼中的协作配合。生态环境公益诉讼案件专业程度极高，检察机关在提起这类诉讼时需要借助行政机关的专业优势。诉讼过程中法院会主动向行政机关调查取证，或者法院向原告签发调查令，由原告直接到相关行政机关去查阅或获取相关材料，地方行政机关如果不配合将无法获得关键证据影响案件顺利进行。因此，环境生态保护主管部门的支持应当制度化、常态化。特别是破坏生态环境和资源领域的犯罪案件，检察机关要不断完善办案方式，在鉴定评估调查取证等程序中积极争取行政机关的支持和帮助。环保行政机关在证据证明能力、适用法律方面可以向检察机关提出法律业务咨询，请求帮助完善材料证据，提高办案质量，实现双赢。环保行政部门是最早与检察机关建立协作关系并保持密切联系的部门，双方构建完善的沟通协商机制在目前的司法实践中已初见成效，环境行政执法机关对于环境公益诉讼由最早的疑虑到配合支持，法治意识明显提高，工作方式也发生了改变。如今在工作中一旦发现有不具备执法手段的情况，环境行政执法机关会主动向检察机关提出监督要求。

3.3注重发挥公益诉讼诉前程序之独立价值

以“结果标准”来认定行政机关是否“依法履职”,进而确定需不需要提起检察环境行政公益诉讼的审查标准过于严苛。为此,有学者建议可以采用“行为标准”作为审查标准。然而,仅仅采用行为标准而不问行政机关的作为结果,极易导致行政机关忽视后续的监管跟进,不利于长效机制的建立。为此有学者建议,可以根据不同的情况分别采用行为标准与结果标准,对行政机关是否“依法履行职责”要做出定性和定量的分析,既要看行为本身,也要看行为结果;既要有一个相对统一的标准,也要根据不同案件做出具体处理。这种观点貌似全面而公允,但缺乏对实践的指导意义,也不符合客观实际。具言之,既要考察行政机关是否针对检察建议积极采取措施,又不能忽视其所采取的措施是否使得环境违法行为得到妥善处理和改善。第一,从行政机关的行为看,既要考虑行政机关在收到检察建议后是否依法积极采取行动,还要看有无持续的跟进手段,而不是简单地依靠责令停产停业、责令改正等措施敷衍了事。为了确保行政机关的作为落到实处,其应该及时主动地向检察机关汇报处理进展情况,使得检察机关对行政机关的作为有一个全面的了解,避免后续检察机关误以为行政机关未按照检察建议积极履行职责而提起检察环境行政公益诉讼的情况发生。第二,从危害的结果来看,可以参考刑法中的不作为犯来认定。具言之,法律赋予行政机关作为的义务是有意义和目的的,即如果行政机关积极履行了环境污染监管、查处的义务,危害结果就不会发生,或者危害状态得到制止、消除等。第三,从行政机关处理程度上看,不能仅凭检察机关“一家之言”来认定行政机关是否依法采取了合适的行为。建议引入“专家辅助人”制度,以更专业性的角度对行政机关的履职情况加以评估,必要的时候还可以采用听证程序,通过听证会的方式以更好判断行政机关的履职情况。

3.4充分考量，调动公众参与积极性

公益诉讼法律制度确立之前，我国民间以维护公益为目标的诉讼不少是公民个人提出的，公益诉讼制度设计应当保障公民管理社会事务的权利。纵观世界各国有关民事公益诉讼原告资格的制度规定，无论是英美法系或是大陆法系，均鼓励公民个人、社会团体和律师等作为原告提起公益诉讼。但我国公民的公益诉讼主体资格自公益诉讼制度确立以来始终被排除在外，理由是让诉讼能力非常有限的公民提起诉讼不仅不能胜诉，还可能让法院因滥诉陷入诉讼爆炸的泥沼之中。但从现实情况看，法律赋予社会组织提起环境民事公益诉讼主体资格后，社会组织提起公益诉讼案件数量并不多，滥诉、恶意诉讼等情形并未出现。真正与损害有密切关系的主体包括个人，他们的诉讼动力甚至远远高于符合条件的环保公益组织，赋予这部分公民提起公益诉讼的主体资格是有必要的。

3.5强化对社会组织提起环境民事公益诉讼的制度保障

环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉的主要对象是社会组织，但正如上文所分析，由于诉前公告程序的设立以及检察机关倾向自行提起环境民事公益诉讼，因此社会组织提起环境民事公益诉讼的处境较为尴尬。有鉴于此，笔者认为要进一步落实环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉这项制度，充分发挥这项制度该有的功能，除了要改进检察民事公益诉讼诉前公告程序外，还需要进一步强化对社会组织提起环境民事公益诉讼的制度保障，从社会组织的角度为其提起环境民事公益诉讼扫清一些障碍。只有这样，社会组织的起诉积极性和诉讼能力才能得到提高，环境民事公益诉讼中检察机关支持起诉这项制度才能真正发挥其应有的制度功能。

结语

作为环境民事公益诉讼的一项重要制度安排，支持起诉承担着补强弱势群体诉权、提升社会组织的环境权益救济能力、平衡多元诉权主体之间内在关系之重任。从案件分布与实践应用两方面对环境民事公益诉讼支持起诉制度进行梳理，可知该制度的案件分布处于少而广且不均的状态，该制度的实践应用处于虚置化状态。

参考文献

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