对于转移支付和直达资金的思考

对于转移支付和直达资金的思考

秦思超

山西省审计厅  030024

摘要：转移支付是计划之手，填平区域间的财政不平衡，解决财政中的公平和效率问题。直达资金则是一种特殊的中央转移支付，在规定的时间直达基层惠企利民。

关键字：转移支付 财政平衡 财政事权 直达资金 三保 专项资金 预算 结算

转移支付是以各级政府财政收入和财政事权划分为基础，为实现各地公共服务水平的均等化而实行的一种财政资金转移或财政平衡的制度。根据《预算法》第十六条规定，财政转移支付包括中央对地方的转移支付和地方上级政府对下级政府的转移支付，以均衡地区间基本财力、由下级政府统筹安排使用的一般性转移支付为主体。按照《预算法实施条例》规定，转移支付分为一般性转移支付和专项转移支付，随着中央对地方转移支付制度的改进和完善，又出现了共同财政事权转移支付。

一般转移支付是以基本公共服务均等化为目标，突出对重点区域、重要级次的倾斜和支持的转移支付，包含均衡性转移支付和对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的财力补助及其他一般性转移支付。如县级基本财力保障机制奖补资金、产粮大县奖励资金、生猪（牛羊）调出大县奖励资金等。

专项转移支付是上级政府为了市县特定的经济和社会发展目标给予下级政府，并由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用的预算资金，县级以上政府的财政部门应当会同有关部门建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。如普惠金融发展专项资金、服务业发展资金、林业草原生态保护恢复资金、土壤污染防治专项资金等。

共同事权转移支付是用于履行中央承担的共同财政事权责任，提高地方履行共同财政事权的能力，主要用于重点公共服务领域实施，有针对性地弥补基本公共服务短板，目前暂列入一般性转移支付。如车辆购置税收入补助地方资金、城乡居民基本医疗保险补助、城乡义务教育补助经费、基本养老金转移支付等。

随着我国财政收支紧平衡情况持续，国务院出台了《进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）明确，一是进一步优化转移支付体系，建立健全一般性转移支付的稳定增长机制，逐步扩大均衡转移支付、县级基本财力保障机制奖补资金等财力性转移支付规模，在财力允许的情况下，要将一般性转移支付的规模增加幅度高于专项转移支付；二是完善转移支付资金分配方法，简化分配因素，聚焦政策目标，健全专项转移支付定期评估和动态调整、退出机制，探索实施“大专项+任务清单”的专项转移支付管理模式，要把资金性质相同，资金用途接近的资金整合成大的专项转移支付，随着改革的推进逐步要成为一个专项领域只设立一项大的专项转移支付，在打的专项转移支付之下再设置明确的支出方向，实行专项任务清单管理模式，并定期对专项转移支付进行评估，根据评估的结果再进一步调整和完善转移支付政策，分类明确转移支付的绩效管理，强化引导约束；三是细化并公开转移支付资金管理办法及绩效目标、预算安排等情况，建立完善全覆盖、 全链条的转移支付资金监控机制，实时记录和动态反映转移支付资金分配、拨付、使用情况，实现资金从预算安排源头到使用末端全过程来源清晰、流向明确、账目可查、账实相符。

直达资金是为应对疫情冲击，新增的一项中央对地方的特殊转移支付，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则进行分配，确保中央有关资金快速直达市县基层、惠企利民。直达资金作为一次性财力安排，主要用于支持地方六保任务，调动地方积极性，鼓励财力向基层倾斜，增强地方资金使用的自主性，进一步弥补地方减税降费后形成的新增财力缺口，统筹解决基层资金需求。目前已纳入中央直达资金的转移支付有4大类，共40项。按照《预算法》的规定，省级财政部门收到中央转移支付后应在30日内下拨至县级以上财政部门。对自然灾害等突发事件处理的转移支付，应当及时下达预算；对据实结算等特殊项目的转移支付，可以分期下达预算，或者先预拨（在预算被批复前，上级政府拨付本级部门及下级政府使用的财政资金）后结算。

直达资金要求省级政府及财政部门做好“过路财神”，不可滞留、不可截留、不可挪用，同时还要求省级政府及财政部门不能只做“甩手掌柜”不管不顾，要求其在对资金监管的同时，将本区域内的财力更多更快的下沉到市县基层，弥补基层的财力缺口，要确保中央明确新增财政直达资金能够充分发挥“六保”作用，特别是要确保“保居民就业”、“保基本民生”、“保市场主体”的政策措施能真正的落实落地。

直达资金就是在保持现行财政管理体制不变、地方保障主体的责任不变、资金分配权限不变的前提下，按照“中央切块、省级细化、备案同意、快速直达”的原则，省市县三级财政部门要在不改变原有的资金拨付流程的基础上，按照预算单独下达、资金单独调拨等管理要求，以直达资金台账为基础，以直达资金监控系统为支撑，加强对直达资金预算分解下达、资金支付、惠企利民补贴补助发放情况的监控；将中央直达资金、与中央财政直达资金对应的地方财政资金以及其比照管理的资金全部纳入监控范围，按照资金使用和监管的不同要求分类监控。资金直达就是要压实省级政府的主体责任，强化省级政府的“兜底线、促均衡、保重点”的保障职责，调整省级以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，将更多的财力下沉到市县基层，增强基层公共服务保障能力，市县政府及财政部门要统筹中央和省级直达资金、其他转移支付资金及自有财力，科学地安排财政预算，根据支出轻重缓急和项目实际进度统筹安排支出，同时要加快资金分配下达，要进一步强化公共财政的属性，推动落实中央重大决策和部署，确保新增财政直达资金能充分发挥“六保”中“保居民就业”、“保基本民生”、“保市场主体”的重要作用。

综上，转移支付不是简单的将财力从富裕地方“收”上来再“放”到不富裕的地方去，总体的资金走向是从东部地区流向中央，再由中央财政部门通过转移支付的方式流向中西部地区，体现的是“削峰填谷”的政策功能，转移支付制度就是要解决东部西部区域间的财力不平衡的问题，东部“削峰”越多，西部“填谷”的作用就越大。

一般转移支付用于调节由于地区间经济发展差异较大，按照统一规则划分收入后产生的横向财政不平衡。专项转移支付用于调节由于中央财政事权有限但财力集中而地方财政事权较多但收入有限的纵向财政不平衡。直达资金则是积极财政政策的体现，通过重构流程、压缩时间、高效管控，实现“快、准、严”的目标，实现资金直达，为纾解企业困难、保障民生提供了重要支撑。