新形势下城市综合开发的破局之道

新形势下城市综合开发的破局之道

袁文飞

厦门土地房产研究中心 福建 厦门 361013

编者按

城市综合开发，又称片区综合开发、城镇综合开发，一般是指在符合国家及地方规划的前提下、对具有一定规模、相对成片的区域进行系统性改造、投资、建设、运营和维护。本文梳理了城市综合开发业务在当前阶段面临的困境，同时围绕城市综合开发业务的运行逻辑探索在新形势、新挑战下的破局之道，以适应城市综合开发业务高质量、可持续发展的要求。

城市综合开发作为践行新型城镇化理念、具有中国特色的大型投资项目，对于政府而言，城市综合开发是城市发展升级的载体；对于企业而言，它是多元化投资探索的平台，企业可以从中获得规划设计、工程建设、城市运营、产业导入等全链条的业务机会，拉动企业业务板块升级。在这样的背景下，城市综合开发的发展如火如荼，成为近年来城市开发及投融资领域的热点，数量和规模都迎来新高峰。但数量和规模增长的背后，也隐藏着政策、行业、资金等方面的发展瓶颈。

第一，政策方面存在隐性债务风险。城市综合开发项目实施时，因授权方式、回报机制、付费来源、付费流程等均可能带来的政府违规举债或隐性债务风险。如地方政府在设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等过程中，通过约定回购投资本金、承诺保底收益等形成的政府中长期支出事项债务。

第二，政府诉求愈加复杂化。随着模式的逐渐成熟，政府对社会资本方提出如产值利润留存当地、央企子公司引入、兜底拿地等更多要求，强调的是社会资本方对地方的长期可持续贡献。

第三，社会资本融资难度大。鉴于传统的城市综合开发项目具有投资规模大、开发周期长、资金回笼不稳定等特点，因此新形势下对社会资本的财务投资能力提出更高的要求，也常常造成前端股权及终端开发融资困难。

面对以上重重困难，下面将围绕城市综合开发业务的运行逻辑，探索在新形势、新挑战下的破局方向及应对策略。

一、项目筹划：合理控制项目内容和规模

1.控制投资规模和投资集中度。为避免单体投资额越大导致项目审计风险，应控制投资规模，原则上在三类地区投资规模超过50亿元（按股权比例）以上，须严格落实分期分区开发机制。此外，应避免同一区域项目过于集中，因为投资集中度越高，风险越集聚，受区域房地产市场波动以及隐性负债专项审计影响就越大。

2.聚焦高能级城市规避市场下行风险。城市综合开发具有明显的位置固定性和不可移动性，因此，标的物的地域选择应该慎之又慎。应选择具有以下三个特征的城市：一是人口净流入占常住人口比例明显增加的，具有人口吸引力的城市；二是GDP复合增长率普遍高于全国平均水平的，发展动能相对健康的城市；三是一般公共预算和政府性基金呈现双高特征的，城市综合开发业务需求高的城市。总结来看，城市综合开发应坚持高能级区域与城市深耕策略，聚焦长三角、粤港澳大湾区等热点区域，重点围绕一二线核心城市、省会城市及其都市圈范围等周边外溢城市。

二、实施内容：优化项目结构和包装

1.科学整合项目，提高经营性子项目占比。在项目前期策划阶段，应充分挖掘片区范围内可产生经营性收入的子项目，并纳入项目合作范围，包括不限于市政设施（管廊、公园、停车场、污水处理厂、固废处理站等）、生活服务设施（文体场馆、医院、邻里中心等）、资源性资产（矿产开发、资产盘活）等，提高经营性子项目占比。

2.与乡村振兴、双碳、环保等政策热点结合。在政策规范和控制城市综合开发粗放发展的背景下，政策导向支持各类投资人参与TOD、EOD、乡村振兴等领域，由此，应利用政策红利，积极参与具有新概念的城市综合开发项目。

三、资金来源：多样化资金来源确保资金到位

1.紧跟大政方针，获取政策性金融支持。积极对接国家热点领域的金融资源，如EOD绿色生态贷款、城市更新贷款、乡村振兴园区贷等政策支持性贷款，利用国家对公共服务、生态环保、农林水利、城市基础设施等重大工程的支持，获得低成本的资金支持。

2.加强融资创新，探索权益融资方式。应积极拓宽多元化融资渠道，综合运用流动资金贷款、供应链金融、应收账款保理、ABN、资产证券化等方式不断提高融资比例；探索权益融资方式，深化和基金、信托等机构的合作，积极参与产业合作基金、城市更新基金等。

四、交易结构：做好交易结构设计避免新增政府隐性债务

1.增加交易嵌套，多种实施模式并联。可探索“城市综合开发+”模式，构建“1+N”交易架构，即一个基础合同和若干个子项目，通过合资将项目公司常设化、平台化，合理承接部分政府职能，有利于统筹区域开发、整合区域资源，逐步分批策划系列项目群落地，同时可降低政府隐性负债风险。

2.不以土地出让收入作为还款来源。按照财政“收支两条线”的原则，在合同体系中应避免以土地出让收入作为还款来源，转变为采用“投资运营服务收入”等进行代替，或将土地出让金进入国库后通过政府预算列支的形式结转为国有资本经营预算，通过追加平台公司的注册资本等方式来确保满足项目资金支付需求。

3.转变收益模式，设计“绩效考核机制”回报机制。传统的城市综合开发项目回报模式单一，通常采用固定收益、财务成本、资金占用费等科目，且缺乏绩效考核机制，在政府隐性负债监管中极容易被认定为“兜底收益”的违规举债行为。因此，可构建“基本投资收益+绩效奖励收益”的回报机制，“基本投资收益”形成投资收益的基本盘，不受政府考核约束限制，以满足相关财务评价指标要求并作为报价竞争项；“绩效奖励收益”形成投资收益的附加值，是在投资人满足政府设定的一定考核要求基础上给予的适奖励，包括产业导入、引入外资、企业落户等。

五、风险控制：优化实施模式控制风险

1.加强风险控制，增加退出、罚则等条款设计。构建标准化的合同体系及条件是控制项目风险的重要举措，尤其应在责任界面划分、资金峰值控制、刹车退出机制、违约罚则等方面加强约束。

2.严控投资构成，避免征拆费用比重过大。由于征拆费用占比过高，会造成项目资金峰值难以控制，存在融资困难，同时容易被认定存在违规举借征拆资金的风险。因此，城市综合开发项目策划结算需要做好资金投入安排，严格保障工程费用占比要求，避免征拆费用占比过高。

3.注意授权程序的合法合规问题。把城市综合开发项目授权程序的合法合规性作为项目策划及评审的首要考虑因素，既要确保实施主体授权程序完备，还要确保授权实施内容完善，编制完善的实施方案并获审批，明确项目红线、授权范围、投资模式、授权期限、主要招标条件等。

六、项目管理：加强项目的全生命周期管理

构建城市综合开发项目全生命周期管控体系的重点在于以管资金为主线，针对过程中发现的问题，制定不同应对措施，确保风险可控。如实施主体应关注片区规划条件、土地指标的落实情况，动态评估土地货值变动情况，以销定产，确保支付资金池可以覆盖投资成本及收益，确保土地出让计划与投资计划的动态匹配。

七、产业运营：强化片区产业经营理念

1.招商联动，加强产业资源导入。制定“一城一策”的产业招商方案，整合与城市综合开发业务契合度高的产业资源，注重区域发展与产业发展诉求的匹配，建立收益共享的合作机制。

2.立足多维平台，加强产业服务。以专业化平台运作方式，开展产业园投资开发业务，再依托产业园培育产业服务生态体系，逐步打造可复制的产业服务体系，吸引更多产业集聚，促进产业落地。

3.寻求合作，强化产业运营能力。实施主体应重点围绕多级联动、产业导入及城市运营，完善合作方选择标准，建立战略合作企业库，做到“强强联合、优势互补”，促进区域价值的整体提升。

（作者供职于厦门土地房产研究中心）