国有企业专项资产投资中全面预算管理存在的问题及对策研究

国有企业专项资产投资中全面预算管理存在的问题及对策研究

杨乐

铁塔能源有限公司辽宁分公司

摘要：由于预算管理可分为常规预算管理和专项预算管理，这就使开展全过程预算管理在专项预算管理中面临着困境。前者督导压力的形成，与督导中所存在的信息不对称现象有关；后者困境的形成，与财务人员在面对专项投资时的知识短板，以及预算管理传统存在联系。由此，研究国有企业在专项资产投资中的全面预算管理问题，更具现实意义。本文分析了国有企业专项资产投资中全面预算管理存在的问题，并提出了相应的对策建议。

关键词：全面预算管理；业财融合；问题；对策

全面预算管理的内涵可知，其主要包括“全员参与预算管理”“全过程开展预算管理”这两个核心要义。在全面预算管理实践中，因企业员工人数较多，所以在推动全员参与预算管理时面临着督导压力。与此同时，由于预算管理可分为常规预算管理和专项预算管理，这就使开展全过程预算管理在专项预算管理中面临着困境。前者督导压力的形成，与督导中所存在的信息不对称现象有关；后者困境的形成，与财务人员在面对专项投资时的知识短板，以及预算管理传统存在联系。由此，研究国有企业在专项资产投资中的全面预算管理问题，更具现实意义。

1.企业全面预算管理存在的问题

聚焦企业技术改造中的全面预算管理工作，这里将所存在的问题归纳如下：

1.1全面预算管理中的业财融合缺失

企业在技术改造中投资专用性资产时，需考虑所投资资产与现有资产间的技术关联性和岗位匹配度问题。唯有建立起合理的技术关联性和岗位匹配度，才能使后续的技术组织架构调整面临较少的交易成本。然而，目前企业在立项投资专用性资产时，并未充分契合业财融合要求，这就弱化了全面预算管理为企业提质增效保驾护航的作用。这里的“业财融合”是指，以业务需求为导向、以预算管理为保障和约束，依据企业专用性资产投资需求定向开展预算管理工作。问题的成因在于，财务人员对于企业所需的专用性资产并不熟悉，且在企业开展对标管理时存在着一味追求技术先进的主观意识驱动。对于前一类成因而言，在企业普遍存在，这不仅与企业部门间所存在的职能壁垒有关，也与企业专用性资产的技术复杂度存在联系。对于后一类成因，则与管理者的主观偏好和业务部门间隐性的资产投资竞争态势不无关系。

1.2全面预算管理中的全员参与不足

针对专用性资产投资所开展的全面预算管理，还存在着全员参与程度不足的问题。这里的全员主要包括：专用性资产归口使用部门的负责人、财务管理人员、设施设备管理部门相关人员等。其中，归口使用部门负责人缺乏预算管理意识，在这里应引起我们足够的重视。原因在于，技改所需的专用性资产含有专门知识（信息），这就使该部门负责人与财务人员之间形成了信息不对称关系，即面对这种专门知识业务部门负责人处于信息强势地位，而财务人员则处于信息弱势地位。这就意味着，部门负责人可凭借所处的信息地位而隐藏关键信息，如本该技术改造即可，却要求为本部门购置新的专用性资产。显然，这就使企业的固定资产投资陷入低效或无效状态。另外，该部门负责人更为关注资产的使用价值，从而使固定资产成本控制目标被人为悬置。

1.3全面预算管理中的事后控制缺位

全过程预算管理涵盖了：事前、事中、事后这三个阶段的预算管理，从目前所反馈的问题来看，最需得到解决的便是事后预算管理问题。原因在于，专用性资产归口使用后，若缺乏应有的日常维护、所需的满负载运转，其经济价值将受到严重影响，且也会间接降低专用性资产投资的绩效。之所以存在事后控制缺位，一方面与上文所提到的信息不对称现象有关，另一方面也与企业在全面预算管理中历来的“重项目预算、轻跟踪督导”有关。经验表明，在全过程预算管理中较为强调预算执行阶段的资金监管工作，且对资产投资项目立项前的可行性论证工作也参与较少。而就事后管理而言，则更是因为缺乏应有的保障机制和评价标准而难以实施。

1.4全面预算管理中的效益意识缺乏

国有企业，受到国企委托代理关系的制约，在实施全面预算管理中缺乏资金效益意识。特别在对专用性资产投资所作的预算管理中，因为企业更加关注新投入设施设备的功效，以及它在提高企业核心竞争力方面的贡献度，而人为忽略了对专项资金投资效益的评价。再者，基于“产出/投入”指标所显示的资金投资效益，因对“产出”的价值评价存在一定难度，使得事后控制因无有效的评价机制而陷入预算管理的盲区。当然，客观上企业所购置的专用性资产仅作为一类功能模块，而植入到企业的生产运维体系之中，这就使单独考察该资产投资的经济效益面临诸多挑战，而且需要在长周期运转中逐步显现的经济效益，也使短期内对其所展开的效益评价面临诸多难题。

2.应对问题的着眼点

在以上问题导向下，应对问题的着眼点可归纳如下：

2.1着眼于加强专用性资产的投资论证工作

全面预算管理应以助力企业提质增效为目的，而有序推进企业的技术改造进程则是实现提质增效目标的关键举措。这就意味着，需在业财融合下来开展全面预算管理工作，而不应将全面预算管理置于形而上的境地。这就要求，需着眼于加强专用性资产的投资论证工作，且论证的主题不仅包含“是否触及企业流动资金的安全边际”，还应包括专项投资能否与现有资产形成技术关联效应，并切实增强企业的主业发展实力。为了使论证主题如上所述，便需要让财务人员全程参与到项目的可行性论证之中，且还需为财务人员提供技术支持以克服信息不对称所带来的干扰。

2.2着眼于落实主体责任增强预算管理意识

根据企业现行的专用性资产投资流程，首先需由技术和生产部门提出资产购置申请。笔者发现，优化本部门的资产结构成为部门负责人的工作任务之一，并因此而使各业务部门之间形成了竞争关系，这种竞争关系又会演变为人际关系之间的竞争。这种竞争关系的产生根源于对业务部门的绩效考核目标使然，又由企业所面临的提质增效压力所驱动。为此，在对企业实施专用性资产投资的过程中，还需着眼于落实主体责任以约束其非理性的资产投资诉求，并对于获得资产投资的部门需增强负责人的预算管理意识。在本文中，重点需落实资产归口使用部门负责任人的主体责任，该负责人需为资产投入使用后能否达到预期的收益目标承担主体责任。

2.3着眼于创新事后预算组织监管实践方式

无论是从落实主体责任着眼，还是从提高全面预算管理质量出发，都需对资产投入使用后的绩效作出评价，评价的主要内容包括：资产归口部门是否按申报计划履行了对资产维护、管理、使用的职责，以及动态分析所购资产是否实现了预期的经济效益。所有这些，都将成为落实主体预算管理责任的指标和参考。为此，这里需着眼于创新事后预算组织监管实践方式。创新的目的在于，拓宽财务部门实施全面预算管理的职能范围，使传统基于价值监管的职能，拓宽至能够开展实物监管的职能。由此，这就需要建立多部门协同监管模式，即以财务部门为核心，以其他监管职能部门为辅助，切实落实全过程预算管理的要求。

2.4着眼于开发效益评价指标提升预算质量

若要提升企业全面预算管理的质量，还需建立有效的资金效益评价指标。笔者认为，基于“投资回报率”这类指标具有长周期性，无法对当前资金效益评价作出回答。为此，还需引入“产出/投入”指标，并就“产出”的内涵作出适应性再造。企业作为国企，其不仅拥有具体的经济效益目标，还同时拥有社会效益和生态效益目标。而且，企业作为化石能源消耗大户，实现社会效益和生态效益目标也融入提质增效的内在要求之中。这就要求，在再造“产出”内涵时，应将对社会效益和生态效益的评价融入其中，进而丰富“产出”的指标结构。

3.对策

根据以上所述，提升企业全面预算管理质量的对策构建如下：

3.1以项目组优化全面预算管理人员

若要提升企业全面预算管理质量，首先需做好人的工作。为此，建议以项目组优化全面预算管理人员。这里的“项目组”是指，以某专项资产投资项目为工作任务，组建由：财务部门、技术部门、生产部门、计划部门等人员构成的全面预算管理项目组。以扩容设备的预算管理为例，针对企业该专用性资产投资项目，该项目组定向为该专项投资实施全面预算管理职责，且以财务人员为核心，以其他各部门人员为技术支持，以提高全过程预算管理的质量，并促进全员参与预算管理目标的实现。为了提高项目组的运转效率，可建立线上与线下相协同的运维模式。特别需搭建线上运维模式，以信息共享、信息交互为形态，使来自其他业务部门的人员所提供的技术支持，能与全面预算管理需求形成无缝衔接。

3.2建立业财融合下的投资论证制度

在企业中实施事前预算管理需在业财融合模式下展开，所以当前需建立业财融合下的投资论证制度。具体而言：以企业的供给侧结构性改革为背景，以优化企业产能结构为目的，按年度规划来制订专用性资产投资规模。这作为企业主业发展的总目标，应成为开展年度专项预算编制的导向。之所以以年度为时间单位，这与企业固定资产折旧率所依据的最小时间单位相一致。在编制年度专项预算时，须在全面预算管理项目组内，对专项资产投资项目实施可行性论证。随着专项预算下达，在预算约束下由技术部门提出资产采购申请，并在项目小组内根据业财融合要求对申请作出预审。为了更好的执行预算以减少资金错配风险，预审结论应呈报给企业管理层，并由管理层集体表决通过方可执行。

3.3以合约落实负责人预算管理责任

为了降低信息不对称对全面预算管理的影响，企业管理层应与资产申请部门的负责人签订责任书，在责任书中需标注资产投入使用后的预期工效，以及对资产实施日常维护、管理的责任认定。以合约落实负责人的预算管理责任，能够在制度层面使资产归口部门理性面对申请行为，从而降低全面预算管理中的系统性风险。再者，以合约形式实则公开了负责人的资产使用和管理职责，这就为防止资产被人为闲置或低效使用引入了声誉约束机制。为了使声誉约束机制得以进一步加强，可将任务书在企业OA系统中给予公布，从而在企业内部形成舆论督导机制。

3.4创新部门协同机制强化事后管理

为了使全面预算管理在企业中起到财务内控的职能作用，还需创新部门协同机制以强化事后预算管理工作。具体而言，在技术改造中随着专用性资产投入使用，财务部门应连同设备管理部门、计划部门、总经理办公室，对资产的使用情况作2年的跟踪评价。之所以提出2年的时间周期，意在匹配专用性资产在经历了调适、试运行、常态化运转后，所能显现出经济效益的最小时间要求。其中，财务部门从资产运维中的成本控制视角展开评价，设备管理部门从资产维护和管理的视角展开评价，计划部门从资产投入后的产能优化视角展开评价，总经理办公室则起到协调多部门协同的作用。最后，将评价报告汇总至财务部门，由财务部门对资产使用绩效作出综合评估，并以评估结果作为落实主体责任的重要依据。

3.5融入多元效益目标开发评价指标

企业技改需追求经济效益、社会效益、生态效益等多元目标，所以在评价资金使用效益时，也需融入多元效益目标开发相应的指标。以“产出/投入”关系指标为例，在开发“产出”指标时，可将产能提升水平、客户满意度水平、环境质量满意度水平纳入指标体系之中，并可在上述指标的基础上开发二级指标。最后，综合评价出预算资金的投资效益水平。在开展多元效益目标评价时，企业需对各效益目标进行排序以制订其所占权重。在保民生、促发展的要求下，可将社会效益目标排序为第一，且社会效益与经济效益之间存在着强关联性。

4.结语

本文认为，在供给侧结构性改革背景下，企业需通过全面预算管理以实现提质增效的目标。为此，企业若要提升全面预算管理质量，首先需做好人的工作，建议以项目组方式优化全面预算管理人员。在企业中实施事前预算管理需在业财融合模式下展开，所以当前需建立业财融合下的投资论证制度。为了降低信息不对称对全面预算管理的影响，企业管理层应与资产申请部门的负责人签订责任书。为了使全面预算管理在企业中起到财务内控的职能作用，还需创新部门协同机制以强化事后预算管理工作。企业技改需追求经济效益、社会效益、生态效益等多元目标，所以在评价资金使用效益时，也需融入多元效益目标开发相应的指标，在融入中需对各效益目标所占权重进行排序。

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