地方金融监管条例(草案征求意见稿)述评与完善建议

(整期优先)网络出版时间:2023-08-01
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地方金融监管条例(草案征求意见稿)述评与完善建议

王朝阳

西北政法大学

【摘要】行发布的《地方金融监管条例(草案征求意见稿)》在初步解决对于地方金融监管组织监管过程中的中央地方职权分工问题之外,也存在着诸如央地权责分配失衡央地协同体系构建尚不全面,以及对于地方金融组织的定性及跨区域经营禁止等诸多尚有争议的问题。因此,对于地方金融组织的监管,要同时注重纵向与横向的协同体系构建,以完善相应的权责分配,通过对于地方金融组织的分级分类妥善解决跨区域经营的问题,以达到监管与发展的平衡。

【关键字】权责分配协同体系跨区域经营

在2017年第五次全国金融工作会议中,习近平总书记在会议上强调,地方政府要在坚持金融管理主要是中央事权的前提下,按照中央统一规则,强化属地风险处置责任同样在《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中也提出依法依规界定中央和地方金融监管权责分工,强化地方政府属地金融监管职责和风险处置责任既为贯彻相关会议文件精神,同时也为完善与解决地方金融的监督管理问题,央行于2021年12月31日发布了《地方金融监管条例(草案征求意见稿)》(以下称《条例》)向社会公开征求意见。

一、《条例》的性质与定位

根据《条例》的起草说明,此次公布的《条例》一共五章四十条,按照“中央统一规则、地方实施监管,谁审批、谁监管、谁担责”的原则,将地方各类金融业态纳入统一监管框架,强化地方金融风险防范化解和处置。主要内容包括:一是明确地方金融监管职责,加强央地协调配合。二是明确地方金融组织定义和监管规则。三是赋予地方金融监督管理部门履职手段,加大对违法违规行为的处罚力度。四是明确地方对四类机构的监管要求。五是明确对非法金融活动的监测、认定、处置原则。六是设置过渡期安排,确保平稳过渡。

总体而言,《条例》在有限的法条之内尽可能的涉及了较为广泛的范围,同时也为进一步探讨如何完善《条例》提供了更为广阔的研讨空间。那么,在评价该《条例》之前,首先需要明确的是此次公布的《条例》其性质与地位,换言之,《条例》的制定与实施的功能问题。

对于该《条例》而言,其制定主体为国务院,在我国法律体系中属于行政法规。那么,对于《条例》评价的基础,需要考虑到国务院其作为行政管理部门所拥有与行使的职权显然有别于全国人大。对于《条例》的功能与定位,自然要与国务院作为行政机关的地位相匹配因为其所肩负的是通过对地方金融组织做出限制达到规范监管金融组织行为的效果,而非对地方金融组织的经营范围和管理等具体事项做出详尽的管理规定因为后者本应属于地方金融监督管理机构的职权范围。

同时,《条例》作为一般法,也要考虑到国家有关部门需要根据该《条例》制定相应更为细致规则那么,在具体的内容表述上显然不能寄希望于《条例》做出十分具体且详尽的规定在实际上公布的文本中来看,《条例》内容大多数依旧为一般性的规范,当然也可以视为是为进一步探讨与完善所预留的空间进一步而言,通过对《条例》内容的提炼,可以明确的是本次《条例》的制定,其解决的主要问题集中于金融监管体系中中央政府与地方政府的权利分配问题,尤其是中央金融监管机构与地方金融监管机构的监督管理权限的配置问题。而基于此,并不难发现,此次公布的《条例》其本质上,还是希望能够通过加强地方金融的监管规范、弥补与完善过去金融监管体系中的缺失部分,以促进地方金融机构的健康发展,规范地方金融监管部门的金融监管行为,以此促进整个金融行业的稳定健康可持续发展。

二、《条例》的不足与缺陷

(一)地方金融监管的央地权力分配与协同机制问题

1.央地权力分配问题

在《条例》第四条中,明确了地方监管的职责。但仔细分析,实则地方监管实际上所拥有的监管权力十分有限。但同时,其所承担的责任义务与相对应的风险义务却与所拥有的监管却显得过大。在《条例》中金融风险的处置显然属于属地风险处置,但由于负担的风险与拥有的权力失衡,很有可能损害地方政府主动进行监管的积极性。

具体而言,金融监管遵循“谁审批,谁监管,谁负责”的原则。但存在某些拥有中央所颁发牌照的金融组织,但其实际经营地却在地方,地方对其并无股份一旦发生金融风险,却需要地方金融监管机构承担责任。这可能导致央地博弈加剧同时,由于地方监管力量的有限,导致出现监管责任的推诿,阻碍金融风险的第一时间有效处置。

2.央地协同机制问题

《条例》中也同时规定了央地金融监管的监管协调与跨区协作机制,就其内容而言,可以概括为中央主导,地方配合的总体格局

一方面,由于显而易见的权力责任分配问题,强势的中央部门却不负主要责任,而相对权力较小的地方金融监管机构却要承担较大责任。那么由于中央有关部门并不能第一时间了解地方金融的实际情况,依赖于地方部门的上报。则在实际运行中,上述的央地监管机制很可能异化为地方主导,而中央配合的格局。

而另一方面,不可否认的是,地方监管机构的监管能力,由于人才储备,队伍建设,经费投入等因素,其实际的监管执法能力相较于中央监管机构而言比较薄弱。在面对比如信托公司等金融组织时,地方监管部门不懂其业务的运行方式,在监管事项的处理与决定上,显然有赖于层层上报,等待上级的具体指示。但金融活动在数字科技的加持下,其业务活动的运行速度显然远远超过了行政体制内部的命令传递,那么,很有可能在请示与行政命令的传递过程中,就已经错过了处理相关金融监管事件最佳时机。

最后,在整个《条例》之中,责任的分配似乎全部集中于被监管对象之中,那么,如果在监管的过程中,负责监管的地方金融监管部门出现问题,地方金融监管机构需要承担什么责任,《条例》全无规定这样规则缺失的状态下,如何能有效督促与保证地方金融监管机构尽全力履行法定职责显然存疑。

(二)地方金融组织的定性问题

在《条例》中的第九条,涉及了对地方金融组织的定义问题但在其具体的文本表述中,并未涉及对于地方金融机构的具体定义,而是通过列举式的规定,将“小额贷款公司、、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司以及法律、行政法规和国务院授权省级人民政府监督管理的从事地方金融业务的其他机构等规定为地方金融组织。

诚然,通过这种方式确实能够简明且扼要的对现有的金融体系中的地方金融组织做出明确的划分。但这样缺乏相关严密标准与理论概括的地方金融组织定义,既对在快速发展的金融行业下可能产生的新业态的金融经营活动的识别与监管产生障碍,同时缺乏相关理论支撑单纯的列举式的规定,也很难解决案件中的对于地方金融组织的定性问题。

(三)地方金融机构的行业准入问题

在《条例》中,并未有涵盖地方金融组织的准入条件的内容,仅在第十一条的第三款规定了地方金融组织的董监高人员的任职条件。这样的规定缺失很可能会引发一系列问题。

首先,因为缺乏明确的上位法规定,各省在制定本省的行业准入条件时很可能引发各自的标准不一。准入条件的明确可以平衡发展与监管的矛盾,将责任设置在地方,如果为了避免金融风险所导致的责任,那么有些省份可能会过分提高部分地方金融组织的准入门槛,而如果为了谋求金融行业的发展,有些省份可能会降低行业的准入门槛。两者都可能会导致不同程度的行业乱象。

其次,尽管《条例》是为了规范地方金融活动的监督管理,但仍要考虑到与我国对外开放政策的体现与衔接。国地方金融组织的准入条件在《条例》中不明,或者各省存在较大差异,但对于外资的准入却由中央部门进行规定那么很可能会导致在某些省份的某些行业,形成外资可以进入,但中国的资本却不能进入的咄咄怪事。同时,这样变相降低对外资的金融准入要求,也很可能造成国际间的金融风险的传递。

(四)地方金融组织的跨区域经营问题

《条例》中第二十七条中涉及到对于违规跨省开展业务的处罚,也即禁止了地方金融组织未经批准的跨区域经营。对于该条的规定,争议显然很大。

一方面而言,该条的规定,考虑到了地方监管能力与监管力量的有限,若允许地方金融组织可以跨区域开展业务,很可能造成登记地与经营地不同的情况,对于地方金融监管机构而言,这无疑很难做到有效监管,更遑论避免或者化解金融风险。

在另一方面,现存的保理与租赁等业务,其与传统的信贷业务不同,由于其行业的性质的特殊性,对其作出区域性经营的限制显然阻碍这些行业的正常经营发展。显然,当前第二十七条的规定有待于进一步细化。

三、对《条例》进一步完善的建议

(一)央地权力分配与协同机制的合理规制

1.完善对央地金融监管协作的纵向规则的设计

有鉴于《条例》中对于地方政府监管权力与监管责任的不平衡,《条例》在央地权力分配应注重考虑权力与责任的重新分配。而明确权力义务与责任的过程,实际上也是对于在金融监管过程中央地协同机制的再梳理。唯有贯穿打通央地之间的协同机制,才能在整个金融监管的全过程中发现合理且负有操作性的权力义务责任分配方案,有效提升监管的合力。

那么,首先,应当明确地方金融组织风险处置中,地方政府对于中央发放牌照的法人金融机构,在本地金融风险处置中负有的配合协助义务,其主要的监管职责仍应由中央政府承担。

同时,完善与确保中央主导,地方协作”的金融监管格局,则显然现有的中央政府对于地方的金融运行现状的感知能力需要得到进一步的强化因此应当增加国务院的金融监管部门的派出机构的执法力量,扩大国务院金融监管部门的信息来源,提升金融风险的感知与识别能力,进一步推动中央金融监管执法力量的下沉,强化与地方金融监管的协同

2.完善地方金融监管机构之间的横向协同机制

在《条例》协同体制规制之中,重点在于纵向的协同机制的构建,即中央政府与各地地方政府之间的协同机制的构建。但在实际的金融监管中,纯粹强调纵向的监管协同机制,在面对跨省经营的金融活动的监管显然存在诸多不便,并不利于金融风险在最佳时间进行处置。故而,各

地方金融监管机构之间的合作机制有待完善,地方金融监管的合作有待于加强。

那么,针对于《条例》横向监管协同的内容,诸多细节应当完善

首先,横向的金融监管协同机制首先应在省一级政府进行完善,那么省级人民政府后加“之间”,可以以更为明确的方式对这一协同机制进行确定。

其次在具体的协同过程中,仅仅只由金融监管部门进行协同,在面对复杂的金融案件面前,难免力量有所不足,可以在支持与配合的主体中,增加“公安部门”、“市场监督管理”等部门,增加实际的协同管理力量,能在实际上增加金融监管的力度,确保金融风险的及时处理与化解。

再次对于如何建立常态化的监督管理协作和信息共享的机制《条例》有待于具体化第一,《条例》第六条规定过于原则化。在当下的金融监管体系中,重大金融风险信息与地方政府治理绩效相关联,地方政府主动进行信息共享的动力显然存在疑问,第二,金融风险,应当强化事前规制,因此,金融信息风险的预警格外重要。但是在《条例》第二十二与第二十三条均只立足于单一区域内的纵向的信息流通机制,没有考虑横向协作的问题,也应当进一步完善对横向协作具体机制的设计

最后,金融监管不只是被监管者被监管的问题,对于监管者同样需要做出相应的行为规范准则。否则监管者同样会成为造成金融风险的源头。如果监管出现问题,相应的地方监管机构乃至与中央监管需要承担什么责任,显然需要在《条例》中得以体现,不能将监管的不利后果与责任全部归咎于被监管对象中至少也应当有一个宣誓式的规则。

(二)地方金融组织的定性问题

地方金融组织的定性问题,首先即为如何界定地方金融组织与金融机构、非法金融组织之间的界限。对于整个金融监督管理体系发展而言,显然体现出国家金融监督管理范围的不断向下延伸,金融监督管理职权的不断扩大,国家整体金融活动的不断合法化,规划化在压缩非法金融活动生存空间的同时,也完善了金融监管,降低了系统性金融风险爆发的可能。

在地方金融组织具体的界定方式方法上,即便使用列举式也存在诸多不同的标准,诸如以出资人、以监管人、以经营范围等等不同的标准。《条例》中以经营范围划分,其实存在一定的问题,如果在某一地注册,便只能成为地方金融组织,有鉴于现今中央政府并没有直接隶属的中央金融机构注册登记,其实某种意义上全国均不存在所谓的可以在全国展业的全国性金融机构了。故而,对于地方金融组织的定性与定义应当尽快以法律明文的方式予以确立。同时,金融机构与金融组织之间的区别,若仅为区别其所属究竟为地方与中央,其实并无实际意义。其次,所谓中央性金融机构才能独享的某些税收优惠等政策的适用与否,显然还是需要具体到行业具体分析,而非简单根据名称的不同而简单予以区分。

(三)地方金融组织准入条件的重新设计

地方金融组织的准入设计在《条例》中几乎完全空白显然并不合理。但考虑到《条例》较高的法律位阶与《条例》自身的功能定位,寄希望于《条例》对于准入条件进行彻底的细致的规范显然也并不现实。同时,亦要考虑到各省正在或已经制定了本省的地方金融监督管理条例,对于准入条件的设计也需要考虑到各地实际金融情况与金融特色,也应当预留一部分空间为各省进行本地化设计提供前提。

因此,对于地方金融组织的准入条件设计,应当分为两类进行规范。首先为一般性约束的规范,其应针对所有类型的地方金融组织,故而,该类规范的门槛不会过高,以保证大多数现存合法经营的地方金融组织的正常存续和持续经营,同时亦要保证未来该行业的行业活力与相对合理的竞争秩序。其次,针对性质特殊的地方金融行业进行相对个性化设计,以尽可能避免因行业特殊性质所导致的金融风险。

(四)跨区域经营的分级分类监管

《条例》中对于地方金融机构的跨区域经营的禁止显然并不合理,“原则上不能”的表述不应再继续保留相对的,对于跨区域的地方金融组织的监管需要更为细致的监管方式与方法。有鉴于当前《条例》中所认定的地方金融组织的数量与类型都较为多样,采用分级分类的方式进行监管规则的具体建构显然较为合适。

具体而言,便是将机构监管、行为监管与功能监管统一起来,对于保理与租赁等具有行业特殊性的金融机构与其他普通的地方金融组织作出区分,对于跨区域经营的准入限制作出不同的划分。同时,对于同一行业内的不同地方金融组织,也应当按照其经营能力、业务规模、治理能力等因素作出分级管理,不同级别给予不同程度的跨地域的范围权限。以尽可能平衡监管与发展的矛盾。