《山西省科学技术进步条例》实施评估与修订展望

《山西省科学技术进步条例》实施评估与修订展望

陈思静1  ,张琦2  ,徐晓兰[]

1.中共山西省委党校政法教研部

2.山西财经大学法学院

摘要：总书记指出，实施创新驱动发展是一项系统工程，最为紧迫的是要进一步解放思想，加快科技体制改革步伐，破除一切束缚创新驱动发展的观念和体制机制障碍。[[[] 习近平：《论科技自立自强》，中央文献出版社2023年版，第34页。]]党的十八大以来，以总书记为核心的党中央高度重视科技进步体制的改革工作，出台了一系列举措，特别是2021年《科学技术进步法》的全面修订，为我国进一步加快科技创新步伐提供了坚实的法律支撑。随后，包括天津、江苏、陕西、山东、宁夏、吉林、湖南、安徽在内的不少省份纷纷启动了本省的《科学技术进步条例》的修订工作，激活了《科学技术进步法》落地落细的地方立法资源，[[[] 肖尤丹：《全面迈向创新法时代—2021年<中华人民共和国科学技术进步法>修订评述》，《中国科学院院刊》2022年第1期，第109页。]]进一步丰富了我国科技法律体系的组成。从各省修法的情况来看，《科学技术进步条例》的立法后评估与调查研究工作是必不可少的环节，山西有必要在充分吸收《科学技术进步法》修法精神和借鉴各省修法经验的基础上，尽快启动《山西科学技术进步条例》的修订程序。

关键词：科学技术进步法  立法 

一、立法后评估的作用与体系

（一）立法后评估的作用

立法后评估是不断提升立法质量、确保立法工作能够与时俱进的重要保障。对于地方科技立法工作而言，各级地方立法机关通过日常的执法检查或专门的立法后评估，能够及时发现现有地方立法当中与上位法不符、与地方科技事业发展不相适应的部分，从而为修法工作提供充实的依据。从实体和程序两个视角观之，立法后评估机制具有不可或缺的功能与价值。

一方面，科学的立法后评估工作能够进一步规范立法程序、扩大地方科技地方立法的民主参与。如果对立法后评估机制加以严格限定，只有立法机关和法律的实施机关才是法定的“立法后评估机构”，[[[] 王全胜：《地方立法后评估制度的完善》，西北师范大学硕士学位论文，2021年5月，第10页。]]目前不少省份的地方立法在其地方立法条例当中都专门规定有立法后评估机制，因而立法后评估工作本身就是地方立法机制当中的重要组成部分。在地方立法实践当中，地方立法机关通过严谨的程序评估地方立法的实施效果与成败得失，有助于对立法进行全过程把控，[[[] 朱最新、黄涛涛等：《地方立法评估理论与实务研究》，法律出版社，2020年版，第32页。]]确保地方立法机关能够经常关注立法的时效性与实效性。特别是对于专业性较强的地方科技立法而言，其规制的权利义务关系往往与大众缺乏直接关联，如果能够通过立法后评估机制吸引广泛的公众参与，其所能发挥的民主立法功能也将得以凸显。

另一方面，立法后评估机制的实施能够进一步提升地方立法效能、进一步改善立法质量。“法律的生命不在于逻辑，而在于经验”，地方科技立法好不好、管不管用，关键要看立法能不能及时回应科技事业发展当中的需求、为科技事业提供法治保障。然而，法律与政策又存在天然的分别，法律的稳定性使其往往落后于社会实践的发展进程，这种反差在日新月异的科技产业中表现得尤为显著，一旦科技立法缺乏前瞻性，[[[] 杨秀菊、李宁宁：《山西省科技法规政策体系问题研究》，《山西高等学校社会科学学报》2014年第6期，第62页。]]不仅导致法律规范及调整权利义务关系的功能难以发挥，同时也会导致频繁地修订法律，浪费立法资源。因此，高质量的立法后评估工作，能够及时对科技立法的实践短板进行查漏补缺，进一步提升立法质量。

（二）科技法的立法后评估的原则与指标体系

随着我国各地立法部门、行政部门陆续出台一系列与立法后评估密切相关的法规、规定，立法后评估的方法、体系也日渐多样化。对于《山西科学技术进步条例》的评估与修订而言，必须遵循全面的评估原则与科学的评估体系，才能真正起到服务法律修订的作用。

从宏观的评估原则来看，立法后评估应遵循客观公正、公开透明、民主参与等原则，充分体现“科学立法”与“民主立法”的要求。狭义上的立法后评估机构仅包含立法机关与行政机关，来自媒体、科研院所等第三方机构的评估结果往往仅能发挥参考作用，但地方科技立法工作并非地方立法机关“闭门造车”，特别是《科学技术进步条例》涉及政府、企业、科研院所、科技人才等多个主体之间的关系，必须确保各类主体能够充分参与到立法的评估与修订工作。从其他省份修订《科学技术进步条例》的过程来看，无不是通过充分的走访调研而获得大量一手资料，这一经验也值得在《山西省科学技术进步条例》的修订过程中加以借鉴。

从微观的评估体系来看，尽管我国的相关立法、规定并未明确赋予各项评估要素以量化权重，但我国学者目前已设计出丰富多样的评估指标体系，常见的评估要素包括合法性、合理性、实效性、技术合理性等，这些要素可以通过多项次级要素加以丰富，从而方便对地方科技立法进行多角度量化评估。然而，评估体系不宜放之四海而皆准，各项要素的权重与作用必须紧密结合《科学技术进步条例》的特征进行紧密设计。一方面，必须明确合法性要素在评估体系中的首要位置，即《山西省科学技术进步条例》的修订必须遵循《科学技术进步法》的修法精神，做到

“下位法不得违背上位法”；另一方面，《山西省科学技术进步条例》作为科教文卫领域的地方立法，必须突出实效性要素的权重，确保修订之后的各项制度能够符合山西的地方科技需要，这就要求在符合《科学技术进步法》新思想、新理念、新制度的基础上，进一步进行地方特色制度创新，为山西的科技创新提供全新的法治方案。

二、《科学技术进步法》修订的主要特色

（一）立法思想创新：提升基础研究的创新发展

创新是我国经济社会持续发展的驱动力，也是我国科学技术进步的重要方向，特别是对于核心技术、底层技术而言，期望向先进国家地区购买、讨要等方式获取，已不切实际，必须依靠自力更生、艰苦奋斗，在底层科技创新方面取得突破。与2007年版的《科学技术进步法》相比，2021年修法的一大特色就是突出基础科学研究的重要定位，专设“基础研究”一章，并为此配套了很多制度设计。

具体而言，2007年版的《科学技术进步法》仅宏观地规定了国家资金对科学研究的财政保障、自然科学基金及其他基金对科研工作的支持，但是对于基础研究的作用、整体规划、具体分工、人才保障等都缺乏明确的法律指引。而2021年的修法不仅明确提出国家要重视哪些方面的基础研究，同时还对国家、地方政府、高校、企业都规定了明确的任务分工，从资金、规划、激励制度、基础设施等方面提出了明确要求，充分体现了国家对基础研究的高度重视。

（二）立法理念创新：以人为本理念的内化丰富

总书记强调，战略人才是支撑我国高水平科技自立自强的重要力量，[[[]  习近平：《论科技自立自强》，中央文献出版社2023年版，第271页。]]因而只有在法律制度设计层面充分保障科研人员的自主性、让科研人员能够更加自由地掌握科研活动的事权和科研经费的财权，才能让科研成员专心从事科学研究。从2021年《科学技术进步法》修订的情况来看，“以人为本”的立法理念贯穿始终，科研人员在创新活动中的主体地位得到了进一步的明确，《科学技术进步法》不仅在“基础研究”一章中宣示了国家对科技人才的保障和支持，同时在具体制度设计当中予以细化，给予科技人员在交流合作、成果转化、产业合作、收入奖励、经费使用等多方面的便利和保障，给予科技人员充分的“试错”免责空间，并且明确提出要加强对女性科研人员的关怀，充分践行保障妇女权益的要求。此外，新修订的《科学技术进步法》还对加强科技人员的学术道德、伦理规范提出了明确的要求，充分实现了法律关系当中科技人员权利义务关系的统一。

（三）立法制度创新：整体布局与区域发展的协同

在《科学技术进步法》的修订过程中，优化区域创新布局是一项重要的修法考量，只有充分发挥中央政府和地方政府的各自功能，才能将举国体制的优势最大化，建立各具地方特色的区域创新高地。[[[] 白静：《破除自主创新障碍 加速建设科技强国——解读新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》，《中国科技产业》2022年第7期，第15页。

陈思静（1993-），山西运城，法学博士、讲师，中共山西省委党校政法教研部。

张琦（1994-），山西临汾，法学博士、讲师，山西财经大学法学院。

徐晓兰（1965-），山西保德，法学学士、副教授，中共山西省委党校政法教研部。

本文系2022年度山西省科技战略研究专项“《山西省科学技术进步条例》实施效果评估及修订建议研究”（项目编号：202204031401028）的阶段性成果。

]]依据新修订的《科学技术进步法》，国家给予了县级以上地方政府制定区域科技发展规划、建设区域科技创新平台等方面更大的自主权，各地可以根据实际需求制定科学技术规划、确定科学技术计划项目、建设科技创新中心，同时还规定国家在各类园区建设和区域协调互助方面给予各地政策支持，从而将国家的宏观技术规划与地方的主观能动性结合起来，共同服务于全国的科技进步与发展，山西的地方立法，也应当突出自身特色，以自身的区域发展服务国家整体战略。

三、《山西省科学技术进步条例》的修订展望

（一）组织保障：明确党对科技进步的全面指引

山西自1995年制定本省的“科学技术进步条例”之后，近30年间再未进行过修订，已大幅度落后于本省的科技进步需要，因而亟需基于《科学技术进步法》的修法情况和山西的实际需要启动修法程序，而其中应首先考虑的着力点便是进一步明确党对科技工作的领导。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持把科技创新摆在国家发展全局的核心位置，总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动一系列科技创新重大举措，这是我国科技事业取得历史性成就、发生历史性变革的根本保证，新修订的《科学技术进步法》第2条明确规定“坚持中国共产党对科学技术事业的全面领导”，因而山西省未来的修法活动也应对此有明确的体现。

（二）科技治理：强化科学研究工作的保障监督

    加强对基础研究的制度保障、调动科技人才的主观能动性，是《科学技术进步法》修订的重要特色，相关要求也需要在《山西省科学技术进步条例》的修订当中得到进一步细化。参照各省正在修订的

“科技进步条例”草案来看，对科学技术人员的保障应当具象化地写入地方立法当中，包括充分保障科学技术人员在评奖评优、职称评定、落户居住、子女教育、培训支持等多方面的权益，并且对青年科技人才和女性科技人员予以充分关照，同时还应当明确科研诚信制度的建设主体及责任，切实加强对弄虚作假、科研失范等行为的监督，保障区域内的科研活动能够着有成效。

（三）地域特色：突出山西科技进步的独特优势

“下位法不得违背上位法”，是地方立法修订的基本原则，但地方立法同样应当突出自身特色，而不是对上位法逐条照抄。从2022年之后各省修订本省“科学技术进步条例”的情况来看，都对本省的地域特色有所强调。例如，2022年修订完成的《天津市科学技术进步促进条例》就对滨海新区的科技引领作用予以强调，而2023年公布的《陕西省科学技术进步条例（修订草案）》则对省内的陕西实验室、省级“一带一路”联合实验室的发展予以重点保障。因此，未来山西的修法应重点突出本省在能源、重化工、光学等领域的科技研发优势，为充分发挥山西的科研贡献、对接国家区域科技发展战略提供新的法律方案。

参考文献：[] 习近平：《论科技自立自强》，中央文献出版社2023年版，第34页。

[] 肖尤丹：《全面迈向创新法时代—2021年<中华人民共和国科学技术进步法>修订评述》，《中国科学院院刊》2022年第1期，第109页。

[] 王全胜：《地方立法后评估制度的完善》，西北师范大学硕士学位论文，2021年5月，第10页。

[] 朱最新、黄涛涛等：《地方立法评估理论与实务研究》，法律出版社，2020年版，第32页。

[] 杨秀菊、李宁宁：《山西省科技法规政策体系问题研究》，《山西高等学校社会科学学报》2014年第6期，第62页。

[]  习近平：《论科技自立自强》，中央文献出版社2023年版，第271页。

[] 白静：《破除自主创新障碍 加速建设科技强国——解读新修订的《中华人民共和国科学技术进步法》，《中国科技产业》2022年第7期，第15页。

陈思静（1993-），山西运城，法学博士、讲师，中共山西省委党校政法教研部。

张琦（1994-），山西临汾，法学博士、讲师，山西财经大学法学院。

徐晓兰（1965-），山西保德，法学学士、副教授，中共山西省委党校政法教研部。

本文系2022年度山西省科技战略研究专项“《山西省科学技术进步条例》实施效果评估及修订建议研究”（项目编号：202204031401028）的阶段性成果。