试论我国行民交叉案件的审判程序优化

试论我国行民交叉案件的审判程序优化

乔婧妹

沈阳师范大学 法学院 辽宁 沈阳 110000

    摘要：行政诉讼是人民法院审查裁判行政主体的具体行政行为是否合法，处理解决由此产生的行政相对人与行政主体之间行政纠纷案件的诉讼，它与解决平等主体之间民事争议的民事诉讼具有不同的性质，因而各自在法律依据、处理解决的案件以及诉讼方式等方面都存在很大区别，而民事诉讼属私法调整范畴，通常情况下他们是各自分别进行的。但随着行政权的扩张，私法保护和公法保护并存的二元法律格局已经逐渐形成，行政法和民法两个法律部门之间出现相互介入的趋势，这使得同一行为有时具有多重法律属性，行政争议与民事争议常常出现在一个案件中，产生民事争议和行政争议的交叉的问题。当某一案件既涉及民事法律关系，又涉及行政法律关系时，如何优化审判程序以协调解决两个不同性质的争议，对于维护法律适用的统一性，提高审判效率、降低诉讼成本具有非常重要的法律意义。这一问题在理论界尚存在极大分歧，不仅造成了法学理论上的混乱，在审判实践中也极易出现同案不同判的情况。若法院对于此类案件处理不当，不仅会影响诉讼效率，还可能会出现行政判决与民事判决相互矛盾，直接影响法院的司法权威。从审判的角度探索并解决行民交叉案件中存在的问题，以全面、正确且高效的方法处理此类案件，有利于最大限度地保护当事人的合法权益，维护社会和谐稳定。

    关键词：行政争议；民事争议；审判程序

一、行民交叉案件的概念和特征

行民交叉案件，即行政民事争议关联案件，顾名思义，这类案件存在两种不同性质的争议，即行政争议和民事争议。行政争议是指公民、法人和其他组织对具有国家行政职权的行政机关及其工作人员的行政行为或相应的不作为不服或认为其侵犯自己的合法权益而与之发生的纠纷。①民事争议自然是指平等主体间产生的人身、财产等方面的纠纷。当前我国学术界对行民交叉争议的解决方式尚无统一理论定位。

尽管行民交叉案件中的行政争议和民事争议具有多样性，但都具有如下主要特征:一是行政争议与民事争议具有关联性。关联性是行政民事争议关联案件的本质特征，也是正确把握此类案件的关键。主要表现为主体上的内在关联性、法律事实上的内在关联性、预决性上的内在关联性、在处理上的内在关联性。这种关联既包括现实性、已成讼的关联，也包括潜在性的、未成讼的关联。二是案件类型比较集中。尽管行民交叉的情形多种多样，但是关联案件的类型却相对比较集中。以行政行为的种类进行划分，行民交叉案件主要集中在行政确认、行政许可、行政处罚、行政裁决等行政行为中。三是诉讼程序启动次数多、周期长。解决纠纷所需时间长。审判实践中，这一类型的案件一般都需要启动两次以上的诉讼。为了实现诉求，当事人在民事诉讼与行政诉讼之间循环往复，很多案件在审理中都存在中止一个诉讼等待另一个诉讼结果的情况，这其中的中止期限大都含有不确定的因素，因此最终解决案件所需要的时间相对较长，实践中个别案件甚至长达多年未结。此外，基于同一事实、证据上的交叉和法律关系重叠，造成当事人在选择起诉上具有模糊性和随意性，给法院审理案件增加了难度。各地处理行民交叉案件的方式不一，导致当事人对裁判结果不满，引发多而持久的矛盾，增加了影响社会和谐的隐患。

二、导致行民交叉案件发生的原因

（一）行政法律关系与民事法律关系客体的一致性

“物、智力成果和人身及行为”，既是民事法律关系的客体，也是行政法律关系的客体，②导致法律规定上的竞合。如简单的房屋买卖合同纠纷案件:双方的协议是根本，是民事法律行为，买方为了确保获得房屋，就必须要办理过户登记，则行政关系诞生。两个法律关系共同所指向的对象都是房屋，法律关系相互依存交织，一旦发生纠纷，就会产生民事、行政关联案件。司法实践中下列民事行为与行政行为的常见关联使得民事行政关联案件不可避免:一是行政对民事主体资格的影响，有的民事主体欲实施一定的民事法律行为，必须具有行政行为赋予其的主体资格，行政机关的登记或审批行为是不少民事法律行为成立或民事法律主体资格取得的法定要件，例如缔结婚姻的行为要求结婚的男女双方必须亲自到婚姻登记机关进行结婚登记。符合本法规定的，予以登记，发给结婚证。取得结婚证，即确立夫妻关系，未办理结婚登记的，应当补办登记；③二是行政行为是某些民事法律关系成立或生效的法定程序要件，或者行政行为的存在使其产生了对抗第三人的效力；三是行政行为对平等主体之间的民事纠纷予以裁决，从而对民事权利和义务进行了分配，成为相对人承担民事责任的依据，如法律规定违反治安管理的行为对他人造成损害的，行为人或者其监护人应当依法承担民事责任。④法律规定行政机关对违反行政管理的相对人作出行政处罚的同时，还要责令其赔偿损失或承担医药费用。

（二）审判机关和行政相对人对于行民交叉案件认识的差异

民事审判和行政审判在目的、原则、程序等方面存在很大的不同，因此在行民交叉案件的处理上自然会产生不同的认识。行政审判所遵循的具体行政行为合法性审查原则与民事审判所遵循的公平原则、保护善意第三人原则及维护市场经济交易稳定性原则之间存在矛盾与冲突。这种冲突的存在使得民事审判与行政审判单凭自己的力量难以最终解决纠纷，并且在实践中法院不同业务庭之间在法律的统一适用方面的沟通交流和信息共享机制不完善，民事审判庭与行政审判庭的审判业务交流并没有得到重视。不同审判庭的法官站在自己所处理业务的角度去考虑，较少在审判过程中深入探讨涉及到其他部门法的情况，致使行民交叉案件得不到及时、有效、全面的处理。从事同一业务的法官，由于对法律的理解及理论素养的差异，在法律适用和裁判结果上难以达成统一的认识。从行政相对人的角度考量，如果没有律师等专业人士的介入，其很难对行民交叉案件作出正确的判断和选择。当事人往往是依据最直观的感受对直接侵害其利益的相对方提起民事诉讼，而实际上，问题的实质有可能是需要行政诉讼处理的问题，或者至少需要行政部门先行进行处理。以土地使用权争议为例，依据《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的由人民政府处理。”“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”，由此可知因土地使用权争议，应由人民政府作出确权决定。此时如果当事人先启动民事诉讼，可能会被法院裁定驳回，在付出了民事诉讼程序的成本后，还要再回头去从行政程序开始，甚至可能要提起履行法定职责之诉后才得以进行民事诉讼程序，整个诉讼周期就会变得非常漫长，诉讼成本大大增加。

三、行民交叉案件的审判程序优化

（一）行政诉讼先行受理情形

对起诉内容和诉讼方式的选择是当事人的一项重要程序性权利，人民法院应根据当事人的意愿确定案件的审理模式。⑤因此，优化行民交叉案件的审判程序必须建立在当事人对程序选择权的基础上。

1. 关联民事诉讼已另行提起

如果行民交叉中的行政诉讼已经先行提起，随之关联的民事诉讼也另行起诉。这种情况下自然要通过基础性诉讼先行的原则进行审判，即如果行政诉讼为基础性诉讼，则“先行后民”，关联民事诉讼中止，待行政判决作出后恢复审理；如果民事诉讼为基础性诉讼，则“先民后行”，关联行政诉讼中止，待民事判决作出后恢复审理。以房屋登记类案件为例，此类案件的核心是房屋产权的归属问题，初始纠纷实际产生于民事争议的当事人之间，甚至在行政诉讼中当事人就民事权利义务的争执也不可避免地贯穿始终，有必要引导当事人通过民事诉讼确定房屋所有权归属，权利人可持民事生效判决申请行政机关对登记信息予以变更，如不予变更则可提起行政诉讼。与行政确认类纠纷相反，倘若审理民事争议的审理结果必须以行政诉讼的审理结果为前提时，则要采取“先行后民”的审理模式，民事诉讼要中止审理，由行政诉讼解决行政争议后再恢复民事案件的审理。该类案件中虽然民事争议与行政争议并存，但行政争议显然处于核心和基础地位，民事争议的处理和解决取决于行政争议的处理结果，行政争议对民事争议有预决效力。例如在民事诉讼中一方以行政行为作为支持其诉讼主张的证据，对方虽未明确请求撤销行政行为，却以该行为违法为抗辩事由，这种情况下必须要中止民事诉讼，告知当事人申请行政机关解决行政争议的效力问题或提起行政诉讼。如果不先考虑行政争议，行政行为撤销或确认违法时，将直接影响到民事判决的正确性。

2.关联民事诉讼尚未提起

如关联民事诉讼为基础性诉讼，法院应当告知相关当事人提起民事诉讼，一旦相关民事诉讼提起，就中止审理已经受理的行政诉讼，特别是存在行政确认行为的关联民事诉讼。尽管法律对行民交叉案件中行政诉讼与民事诉讼的衔接做了规定，但该规定要求法院告知提起行政诉讼的当事人先行解决民事争议的同时，要中止已经受理的行政诉讼。但笔者认为诉讼的选择权属于当事人，如果当事人坚持不去提起民事诉讼，那么在这种情形下已经中止的行政案件要继续中止到何时并无相关规定，案件便就此陷入僵局。所以，相关立法完全可以设定一个提起民事诉讼的期限，以督促当事人积极行使行民交叉案件的诉权，同时规定当事人不在法院指定期限内提起民事诉讼的法律后果。

（二）民事诉讼先行受理情形

1.关联行政诉讼已另行提起

如果行政民事争议关联案件已经成立，其中的民事诉讼已经先行提起，随之关联行政诉讼也另行提起。这种情况下和前述“行政诉讼已经受理，关联民事诉讼已另行提起”的情形一样，都要通过基础性诉讼先行的原则进行审判实务操作。即如果民事诉讼为基础性诉讼，则“先民后行”，关联行政诉讼中止，待民事判决作出后恢复审理;如果行政诉讼为基础性诉讼，则“先行后民”，关联民事诉讼中止，待行政判决作出后恢复审理。仍以房屋登记为例，在民事诉讼中一方就行政机关的颁发房产证的行为提起行政诉讼，应中止行政诉讼的审理，在房屋权属民事诉讼判决后恢复审理，并以该判决认定的事实作为最终裁判的依据。例如《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》中规定:人民法院查封时，土地、房屋权属的确认以国土资源、房地产管理部门的登记或者出具权属证明为准。权属证明与权属登记不一致的以权属登记为准。在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时，应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人办理土地、房屋权属变更、转移登记手续。⑥此规定虽然针对执行所作，但法理相通，表明行政权并非绝对化，经人民法院确认的事实物权可以对抗先前行政机关确定的法律意义上的物权。在民事诉讼中，对于作为认定事实主要证据的行政许可、行政处罚等具体行政行为如果被另行提起了行政诉讼，那么相应的基础性诉讼为行政诉讼，人民法院则应当裁定中止已经受理的民事诉讼，否则将会出现民事判决与行政判决相矛盾的情况。

    2.关联行政诉讼尚未提起

鉴于具体行政行为在民事诉讼中的证据功能，故并不是完全根据基础性诉讼先行审理的原则，而是要在民事诉讼中对具体行政行为进行司法审查的前提下适用基础性诉讼先行审理的原则。民事诉讼对未经行政审判的关联具体行政行为进行审查，主要包括从证据角度对具体行政行为进行审查以及对具体行政行为进行合法性审查。虽然《行政诉讼法》给予了对具体行政行为的司法救济途径，但由于对起诉期限、受案范围、主体资格等规定比较严格，对行政相对人过于苛刻。在民事诉讼中对关联的具体行政行为进行初步判断，尤其是超过起诉期限的具体行政行为进行司法判断，有效避免了部分具体行政行为一错再错的情况，填补了司法真空，维护了司法权威和人民群众的切身利益。经过初步审查，对认为无效的具体行政行为可以直接不予采信，径行作出民事判决;对认为有效的具体行政行为则要根据“基础性诉讼优先审理”的原则进行操作。此时如果已受理的民事案件为基础性诉讼，则结合其他证据，作出民事判决。如果已经受理的民事诉讼并非基础性诉讼，人民法院要告知相关当事人在一定期限内对关联行政行为提起行政诉讼。特别需要明确的是，基于对行政权的尊重，民事诉讼中不得确认该具体行政行为违法或者予以撤销。

结语：同样的行民交叉案件在不同的法院和不同的法官手里处理结果可能相差甚远。从表象上看似乎是当事人选择的权利救济方式不同所致，但选择的背后却隐藏着制度的缺失和法律的漏洞。也正是由于司法实践中处理方式无法统一，对司法审判的公信力造成了一定的消极影响。尤其是当事人已经开始了一项诉讼，却被告知要先等待另一项基础性诉讼的结论，诉讼时间过长容易引起当事人的不满，引发信访隐患不利于社会和谐稳定。研究如何处理好行民交叉案件，优化此类案件的诉讼程序已成为摆在法学界和司法实务部门面前的重要课题。本文对行民交叉案件的处理进行了一定的分析并提出了一些见解，但是文章的理论分析仍显浅薄，有待交叉学科的视野及方法的进一步融合。

①王亚琴编著：《中国行政诉讼法》，中国政法大学出版社2001年版，第2页。

②方世荣：《行政法与行政诉讼法学》，中国政法大学出版社2002年版，第29页。

③《中华人民共和国婚姻法》第8条。

④《中华人民共和国行政处罚法》第8条。

⑤郭相领：《冲突与平衡——民事、行政交叉案件审理模式探究》，载《审判权运行与行政法适用问题研究》，人民法院出版社2010年版，第1008页。

⑥《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第五条。

作者简介：乔婧妹，1989年11月生，女，汉族，内蒙古赤峰人，沈阳师范大学2021级硕士研究生，研究方向：民法学。