线性工程项目实际用地和征地批准范围差异的原因分析

线性工程项目实际用地和征地批准范围差异的原因分析

金庭剑

四川省不动产登记中心（四川省地政地籍事务中心）610072

摘要：本文基于四川省自然资源厅科技项目经费资助的Kj-2022-(9)《线性工程项目建设用地报征和不动产登记研究》科研项目中对交通、水利、能源等行业主管部门，高速公路、铁路、输油气管线、引供水工程等的项目业主，自然资源主管部门以及相关设计单位的调查研究，分析了线性工程项目实际用地和征地批准范围差异的原因，为后续研究提出避免出现问题，以及找到解决问题的途径打下基础。。

关键词：线性工程;征地;不动产登记；差异；原因

线性工程项目一般包含公路工程（高速公路、国道、省道等），铁路工程（国家铁路、地方铁路、专用铁路等），输油气管道工程（原油管道、成品油管道、天然气管道等），引供水工程（干渠、支渠、供水管线等），输电线路工程（高压线路塔基等）及其他类型，属于我国的重要基础设施项目，其中很多为国家和省重点项目，对稳定和提升我国经济社会发展具有重大影响，国家“十四五”规划提出要统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设，打造系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，加快建设交通强国和构建现代能源体系，顺利开展线性工程的征地报批和不动产登记，构建权利益人完备的产权对土地资源管理、项目融资、保障社会经济发展等具有重要意义。实践中，由于设计、管理、政策等各种原因，大量线性工程项目的实际用地和征地批准范围不一致，导致发生违法用地、无法办理不动产登记等后果，影响了线性工程项目的规范管理及项目业主的权益。本文基于四川省自然资源厅科技项目经费资助的Kj-2022-(9)《线性工程项目建设用地报征和不动产登记研究》科研项目中对交通、水利、能源等行业主管部门，高速公路、铁路、输油气管线、引供水工程等项的目业主以及公路、铁路、石油、电力等设计单位，自然资源主管部门的大量调查研究，总结线性工程项目实际用地和征地批准范围差异的原因，并进行归纳分析，为后续研究提出避免出现问题，以及找到解决问题的政策、管理、设计等途径打下基础。

1.产生差异的原因

1.1设计深度不够

按建设用地报批管理办法，线性工程用地报批需要提供建设用地预审批复、立项批复、初步设计批复等要件，初步设计批复后就可以进行用地报批，也有部分项目采用按施工设计批复进行用地报批。

（1）按初步设计编制办法，设计深度无法达到详细的勘察设计精度，随着勘察设计阶段研究调查的深入，对路线的细化及优化，将会存在路线的改变。

（2）可研设计、初步设计、施工设计各阶段设计周期紧张或参与各阶段设计的单位不同，其设计理念也存在差异等，导致方案研究深度不足，进而导致初设与可研路线偏差较大，施工设计较初步设计偏差较大的情况时有发生。

（3）技术复杂的特大桥（如大跨境悬索桥）、电力高压走廊在不同设计阶段受地勘精度等影响很难一次性确定，其位置比选和确定往往影响较长段落的路线线位。

（4）与同时在建的交叉建筑物发生冲突，或与重大高铁、高速等交叉避让，协调处理后存在线路偏移。

（5）大中型水利工程前期、设计到招标施工时间长，渠系工程往往在第二期实施，无法在项目主体工程报批时达到勘察深度。

（6）设计单位前期编制可研与初设报告时，调查与测量工作不细致，导致后期出具正式用地红线图时，面积存在偏差。

（7）部分项目因特殊情况，为边设计、边报批、边施工的三边工程，设计不完备就上报用地，导致部分功能区缺失。例如，某铁路主线确定后，火车站尚未设计完成就报批用地，导致批准用地未全部包含实际修建的火车站范围。

1.2坐标转换和交换出现问题

由于历史原因，我国的测量基准有1954年北京坐标系、1980年西安坐标系、2000国家大地坐标系，以及为将施工测量变形误差控制在2.5厘米内采用的抵偿高程施工坐标系。从用地报批使用的坐标系统时序来看，2010年1月1日前使用的是1954年北京坐标系，2009年12月30日，原国土资源部以《国土资源部办公厅关于统一土地报备数据坐标系的通知》（国土资厅函〔2009〕1279号）规定，2010年1月1日后报国务院批准的建设用地的申请材料按规定需要提交位置坐标的，全部统一使用西安80大地坐标系，2017年2月10日，国土资源部 国家测绘地理信息局以《国土资源部国家测绘地理信息局关于加快使用2000国家大地坐标系的通知》（国土资发〔2017〕30号）规定，2018年7月1日起全面使用2000国家大地坐标系。由于以上4种不同坐标系统需要转换，容易导致数据交换、坐标系统转换导致坐标出现问题。

（1）由于项目建设周期较长，特别是重点水利工程，项目业主、设计单位、施工单位、土地勘测定界单位、建设用地报批单位可能会接收到不同版本的坐标系统，若管理不善，容易传错版本，导致最终报征坐标出现错误，例如土地勘测定界单位误将施工坐标系当成1980年西安坐标系上报，土地报征单位误将土地勘测定界单位的1980年西安坐标系当成2000国家大地坐标系上报。

（2）由于设计单位、土地勘测定界单位作业人员水平差异和责任心问题，在进行坐标转换时出现误差甚至错误，导致最终报征的坐标出现失误。例如，精确转换应采用布沙尔模型七参数法，但作业人员为方便处理，或由于技术原因无法转换地形图，采用了简单的平移和旋转，导致出现差异；或在转换过程中使用的参数不准确，虽然采用了布沙尔模型七参数法，但转换结果还是存在差异。

1.3地质条件和地质灾害影响

地质条件对线性工程建设具有重大影响，地层岩性的构成非常复杂，岩石性质变化极大，在坚硬的岩石中常夹杂软弱、支撑力差的岩层，在岩石的形成和演化过程中，受到风化、破碎化影响，一致性较差；地质构造情况中，断层、皱褶常出现在不同位置，难以精确测定；地下水成因不同，深度、分布、化学成分差异很大，暗河、溶洞时有发现。地质灾害主要有滑坡、崩塌、泥石流、岩溶、河流冲刷等，对线性工程的设计、建设、后期维护全过程均存在影响。例如，某高速公路由于大桥右侧发育的大型岩堆体在地震中诱发高位崩塌及高位危岩，危及大桥安全，在原设计方案基础上无法采用工程手段消减灾害影响，为绕避该处不良地质，需对线路进行调整，绕避大型岩堆体；某铁路建设过程中双线特大桥遇到煤矿采空区，需要改线予以绕避。

（1）在初步设计和施工设计时，地质勘查常采用抽样钻探进行模拟，由于地质条件的复杂性和不一致性，无法完全勘察到地质缺陷，在施工中发现存在地质条件问题时，需要进行处理甚至改变线路。

（2）在建设用地报征时，要求提供地质灾害评估结论，是否位于地质灾害易发区，是否存在地质灾害隐患点，但从实践来看，线性工程修建和后期维护过程中常有地质灾害发生，究其原因，主要是地质灾害的产生具有隐蔽性和随机性，例如，异常的干旱后又异常降雨，地震导致发生滑坡、泥石流等。

1.4发现文物

我国是四大文明古国之一，文化一直未曾中断，在5000年历史长河中，形成了地上的古建筑、石窟寺、石刻、壁画，地下的文化遗址、古墓葬等文物，在线性工程设计选线中，地上文物和地下已发现的文物尚能尽量避免占用，但地下尚未发现的文物，难以完全避免占用。《中华人民共和国文物保护法》第二十九条规定，进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探，工程初步设计和施工时，专题编制了文物评估报告，并经审批通过，但文物勘察一般主要基于已发现的文物分布，加上实地使用的是采样勘察，难以发现地下全部潜在文物。若发现的地下文物属于可移动文物，还有可能进行保护性发掘，若遇到不可移动文物，就会导致避让和线路改变。

1.5规划条件发生改变

线性工程的可研设计、初步设计、施工设计、工程施工及竣工验收的周期较长，在设计和施工的各阶段，影响的规划条件若发生改变，如果项目业主和行业主管部门沟通不及时，将会导致原线路无法实施。例如，某高速公路由于地方路网规划调整，互通主线标高抬升，导致互通用地范围扩大，匝道桥桩基挪于红线外；某重点灌区工程分支渠后段渠系由于城市规划区调整，9公路渠道在招标阶段改线，偏差1-2公里。

（1）永久基本农田规划调整。2017年原国土资源主管部门划定永久基本农田，2022年自然资源主管部门划定国土空间规划“三区三线”的永久基本农田保护红线。根据有关规定，六类情形可以占用永久基本农田，例如，符合国家级规划的项目、省级高速公路、全部铁路、集中连片扶贫区域基础设施项目、连接脱贫攻坚重点县等的基础设施项目可以占用永久基本农田，其他线性工程项目均不能占用，一般项目设计和施工时涉及永久基本农田的只能避让。

（2）线路网规划调整。上位规划根据社会经济及投资环境变化发生调整，将会影响线性工程线路发生改变。例如，输油气管线投资环境变化，分输站进行了重新选址，管线线路会随之改变长度和线位。

（3）环境敏感因素规划调整。自然资源主管部门“三区三线”划定中的生态保护红线对原生态红线进行调整，林草主管部门对自然保护地进行调整，环保部门对生态环境片区管控单位进行调整，水利部门对饮用水源保护区进行调整等，若在调整过程中衔接不到位，将会导致原线路无法继续实施，不得不改线避让。

1.6征地拆迁无法完成

《土地管理法》第四十五条规定，符合公共利益需要的项目允许征收土地，《土地管理法实施条例》对具体的征地前置程序进行了明确规定，需要开展征地预公告、社会稳定性评估、补偿安置公告、签订补偿协议。线性工程跨越行政区划多，涉及的集体经济组织数量大，每个线性工程的具体情况不一致，征地拆迁补偿涉及被征地农民和国有权利人的切身利益，情况特别复杂。征地区域、民族习惯、历史纠纷等都可能导致征地拆迁无法完成。虽然法律规定，履行了法定征地程序的项目征地拆迁可以向人民法院申请强制执行，但现实中强制执行难以实施，导致线性工程不得不改线避让。

（1）拆迁对象价值较高。征拆工厂、鱼塘、农家乐等经济价值较高对象时，由于相关补偿标准考虑的是平均水平，与实际个例存在较大的价值偏差，征地拆迁部门多次协商仍无法达成一致，考虑到区域内补偿价格的社会影响也不能轻易提高标准，导致拆迁无法进行，确实无法协调的只能改线避让。

（2）拆迁坟墓阻力很大。受传统文化的影响，农村很多人认为人去世后会到另一个世界，坟墓就是死者的家，祖辈已经适应了哪里的生活，活着的人为了自己的利益把祖辈的家搬了，祖辈们会非常气愤，进而会想尽办法折磨活着的人，让活着的人在生活中霉运不断。另一个原因是，中国自古以来都是百善孝为先，对逝去的亲人，非常的爱戴和尊敬，坟墓都是经过风水先生精心挑选，且认为好的风水会给子孙后代带来好运。线性工程路线长，遇到坟墓的概率高，这类拆迁问题有些还不是谈判补偿费用能够解决的。

（3）风俗习惯不让拆迁。中国地域广阔，有56个民族，不同地域的风俗习惯差异较大，长期以来形成了独特的地域和民族风俗习惯，线性工程横穿这些区域时，时常会和当地的风俗习惯产生矛盾。例如，少数民族地区对神山、神河、动植物有独特的信仰，若要穿越这些区域协调难度极大。

（4）移民安置不满意不同意拆迁。线性工程征地一般均会涉及拆迁农民的房屋，还需要对被征地农民进行生产安置，生产安置途径按距离分有当地安置，异地安置，按方式分，有货币安置、调地安置、自谋职业、自谋出路等，搬迁安置主要涉及房屋安置，有安置房置换，也有货币化补偿等。由于被征地农民对安置距离，住房条件，调地数量质量不满意，不同意拆迁。

（5）历史纠纷无法解决。有些拆迁问题可能和项目本身关系不大，而是由于历史纠纷导致当地农民不参与协商，不讨论补偿问题。例如，某项目的一条组界由于历史原因一直存在争议，组界的双方分属于两大家族，长期存在各种矛盾无法协调，矛盾最后集中在项目的拆迁中；某高速公路跨越两个组共用的坑塘，平时一起使用倒没啥矛盾，在项目拆迁该坑塘时，需要按面积划分权益，两个组各自举出历史依据，争执不下，协商不了。

（6）相互攀比难以协调。农村存在地域性的联姻关系，各代亲戚关系众多，各村组之间对拆迁的补偿费用传的很快，存在互相攀比。例如，因各组人均耕地或人均土地差异，同样的征地面积计算出的安置人口不一样，加上线性工程一般还要买社保，现在农民对社保很看重；土地补偿的综合区片价，青苗和地上附着物的补偿在区域交界处也会到来差异。补偿差异，尤其是社保差异时常带来征地拆迁无法进行，甚至引起信访问题。

（7）拆迁补偿期望值过高。不仅是线性工程，其他工程也存在个别农民对拆迁的期望值过高，征地拆迁谈判无法达成协议。

1.7地方政府诉求发生变化

地方政府是征地拆迁的主体，在建设过程中话语权较大，项目业主在线性工程的设计、用地报批和施工中均需要地方政府配合，一般情况下地方政府的意见项目业主都很重视。由于政府换届、当地招商引资改变等原因，地方政府的诉求会发生变化，要求线路按照新的意愿实施。

（1）调整主线。地方政府希望主线尽量靠近主城区，或由南改到北，或应经过某个乡镇等，导致主线发生改变。

（2）调整或新增高速公路连接线。地方政府根据当地产业和规划新的布局，希望连接新能直接连到重要位置，某连接线不再需要，希望在主线再开个口子，增加一个互通等，均会带来实际用地和批准范围发生差异。

（3）调整或新增高速公路停车区和收费站。地方政府认为停车区或收费站原位置不合理，或与政府拟实施的产业园冲突，需要调整位置等。

1.8 各阶段设计约束不足

线性工程的设计按时序一般包含可研设计、初步设计、施工设计等阶段，就用地范围影响来看，可研设计主要确定线性工程走廊，初步设计在可研设计的基础上确定中线并划定用地边界，施工设计开展详细的勘察，确定用地边界，前阶段设计应为后阶段设计的依据，对后阶段设计进行约束。根据相关规定，初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。目前还没有各设计阶段对用地范围的约束，初步设计时概算只要不突破可研批复提出的投资估算10%，施工设计预算只要不超过初步设计概算的情况下，可能会带来初步设计、施工设计为增加或减少投资，桥梁改为路基，路基改为桥梁，短隧道改为路基等行为，导致用地范围发生偏差，后阶段设计超过前阶段设计用地范围的情况。自然资源部《关于明确用地预审工作要点规范报部初审报告格式的通知》（2022自然资用途管制函〔2022〕45号）规定，项目农用地转用和土地征收申请总面积超预审总面积达到10%、范围重合度低于80%的(范围对比适用分期分段情形)的应当重新申请用地预审，首次提出用地报批使用的用地范围（初步设计或施工设计）和预审用地范围（可研设计）重合度应达到80%以上，否则需要重新预审，但自然资源部属于土地资源管理的行业主管部门，无法直接约束初步设计与可研设计用地范围重合度达不到一定程度不得批复初步设计，施工设计和初步设计用地范围重合度达不到一定程度不得批准施工设计。

1.9 施工设计变更不够严谨

线性工程取得用地批复后，施工单位在实际施工中时常发生设计变更申请，经相关部门审批后即可实施，这些设计变更中有些位于已批复的用地范围内，有些会超过已批准的用地范围。施工单位申请设计变更的原因除开前面提高的规划和地方诉求等之外，还有地形和地质条件导致的放坡、挡墙发生变化，以及施工单位想增加或减少工程量对工程布置申请变更等。若施工单位申请的设计变更审查时把关不严谨，极易导致实际用地范围超出批准范围，或者批复的土地不再使用导致闲置。

2.差异原因的简单归类

（1）按客观和主观原因划分。地质条件、地质灾害、发现文物、征地拆迁等可归为客观原因，设计深度、坐标转换和交换、规划条件改变、地方政府诉求、各阶段设计约束不足、施工设计变更不够严谨可归为主观原因。客观原因难以处理，主观原因可以改进。

（2）按可规避难易程度划分。地质条件、地质灾害、发现文物、征地拆迁、方政府诉求可归为难以规避，设计深度可归为不容易规避，坐标转换和交换、规划条件改变、各阶段设计约束不足、施工设计变更不够严谨可归为可以规避。

（3）按影响范围划分，设计深度、坐标转换和交换、各阶段设计约束不足会导致全线偏移，地质条件、规划条件改变、地方政府诉求会导致部分线路偏移，发现文物、征地拆迁、地质灾害、施工设计变更会导致部分点位偏移。

3.结语

以上主要分析了线性工程实际用地和征地批准范围的主要原因，并对这些原因进行了简单的归类，可以看到导致线性工程发生差异的原因贯穿了设计、用地报批、施工全过程，十分复杂，有些难以规避，有些可以提前规避。透过这些原因，可以看到，若设计、用地报征、施工的过程中，参与的单位加强沟通、提前统筹谋划，增加检查复核，主管部门优化设计规范和用地报征等相关政策，产生差异问题的项目将大幅减少。

参考文献：

[1]魏莉华.新《土地管理法实施条例》释义[M].北京，中国大地出版社，2021:158-160.

[2]曾健化.浅谈不良地质条件对工程建设的影响[J].国土资源导刊. 2008(05):77-78.

[3]蒋滔.浅谈如何应对建设工程合同中包干条款对变更设计的管理[J].现代营销(信息版).2020(01):150-151.

[4]程玉龙，柳瑞禹.土地征收中农民与地方政府的利益博弈分析[J].资源开发与市场.2016,32(02):196-202.

[5]王春林，张福兰.重庆两江新区坟墓拆迁安置的调查与建议[J].经济论坛.2011(07):44-46.

[6]张奎.公路工程各阶段地质勘察的内容及方法思考[J].资源信息与工程.2019,34(02):139-140.

[7]肖崇紫，孙泽彬，茂松等.国土空间规划背景下的交通线性工程破局路径探讨[J].公路.2022,67(03):201-210.[注：四川省自然资源厅科技项目经费资助，项目编号:Kj-2022-(9)]