浅析水电开发利益共享机制与现有移民政策间的融合机制

浅析水电开发利益共享机制与现有移民政策间的融合机制

罗玉龙

长江三峡集团重庆能源投资有限公司，重庆 401320

摘要：发改能源规〔2019〕439号文为新时代水电开发提出了总体要求和利益分配导向，实质是社会资源的再分配、企业收益的倾斜分配行为；对水电开发所在地区域发展将是新机遇、对相应移民安置将是新福利。但从企业盈利本质、地方发展需求来看，具有一定冲突性，如何将共享机制融入现有移民政策，平衡企业所得利益、地方合理诉求、移民美好生活之间的关系，实现新形势、新时代下水电开发利益良性、可持续共享共有科学发展，是水电开发企业乃至地方政府值得深入研究的课题。

关键词：水电开发；利益共享；融合机制；平衡发展

国务院办公厅于2014年印发《能源发展战略行动计划（2014-2020年）》（国办发〔2014〕31号），提出在做好生态环境保护和移民安置的前提下积极开发水电的能源发展阶段性行动纲领。有条件的开发意味着大包大揽、粗放式的水电开发时代的结束，也意味着中国水电产业布局由扩张型逐步转变为稳定型，常规水电总装机上升趋势将趋于平缓；对于水电开发企业是而言，面对前期投资额高、盈利周期长、售电市场波动大等实际，如何确保自身可持续发展、从容应对电力市场改革，本身就具有较大挑战。

国家发展改革委等六部委联合发布《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》（发改能源规〔2019〕439号）（以下简称意见），提出构筑水电开发共建、共享、共赢的新局面，通过进一步完善现有移民政策、提升移民安置条件、充分衔接地方发展规划、合理资源配置等方式，让水电开发更好地为促进地方经济社会发展发挥作用。按照《关于做好水电工程先移民后建设有关工作的通知》（发改能源〔2012〕293号）“先移民后建设”具体要求，“维护移民安置规划的严肃性，经批准的移民安置规划大纲及移民安置规划应当严格执行，不得随意调整”，《意见》的出发点和落脚点一定程度是对现有移民安置规划的“微调”和“补充”，但目前国家层面和地方政府还未出台《意见》的具体实施办法或细则，相关配套政策的短缺直接影响《意见》的落地。

一、辩证看待利益共享机制

这里所指的利益共享，利益是前提，分享是方式，双赢是目的。水电的经济型、技术的成熟性，加上水资源最具规模的清洁可再生能源属性，使得水电发电量占全国总发电量的比重逐渐上升（近20%）。一方面，水电开发尤其是大中型水电站建设，实质就是利用国有资本实现水到电的转化、调整电力供给侧结构职能的过程，从上是国家能源战略的进尺，从下是库区属地百姓与故土的疏离，电站本身具有“国家电站”和“人民电站”属性，建好一座电站、带动一方经济、造福一批移民，用水电开发利益反哺人民、回馈地方是发电企业履行社会责任的表现。另一方面，水实现从自然属性向能源属性的转化，是以物质成本为代价的，是伴随企业融资、投资、经营行为的，具有市场属性，盈亏受市场调控；盈利是企业投资水电的出发点和落脚点，也是企业生存基础，因此，利益共享前提和底线应当是在合理、自愿基础上激发企业内生共享动力，实现共赢。

二、认识上的统一到付诸实践的过程

（一）从政策制定者角度剖析

我国实行的是开发性移民方针，移民安置工作实行政府领导、分级负责、县为基础、项目法人参与的管理体制。水电开发利益共享说到底要以移民为载体，这就决定了政府仍是水电开发利益共享机制的主要制定者、引导者。《意见》的出台为各级地方政府分级细化、因地制宜落实共享机制提供了指引、指明了方向。笔者认为，地方政府应当结合区域经济发展实际，充分衔接移民规划（或现有移民政策），引导、激励水电开发企业将自身投资并轨到地方经济发展跑道，为其创造良好投资创业政策环境，主动帮助其解决好“生存”第一要义（水电开发）和融入地区经济体系（附加投资）辩证关系，尽可能激发企业从被动分享到主动共享，因企施策、因地制策，实现地企良性、可持续互融互促；这样，不光能让企业自己“走进来”，还能通过其产业链关系将更多优质资源“引进来”，更好惠及一方移民、造福一方百姓。

（二）从政策执行者角度消化

从三峡百万移民之后，中国水电移民安置进入“后三峡”时代，水电开发企业成为安置移民的主要“参与者”，成为移民安置工作管理体制中关键环节；企业自身要认识到移民安置、地方发展不再是地方政府的‘单方面’行为与责任，融合发展将是企地关系最大的客观实际。笔者认为，企业尤其是国有企业应尽快完成从认识到行动、被动到主动的思维转化，以思想高地引领发展高地，将利益共享结合自身企业文化、融入自身发展战略、纳进自身投资成本，并从制度上自我完善。与此同时，水电开发企业可充分发挥其资源整合优势，在执行现有移民安置政策之外适当调整对外策略，在履行社会责任、支持脱贫攻坚、拓展投资领域等方面充分衔接《意见》总体要求。

（三）先行试点到逐步铺开

从现实角度出发，各省、市、县经济发展水平现状和潜力参差不齐，水电开发企业规模和效益也高低不一，若是贪大求全，一来不利于持续循环，二来可能加大企业生存负担，不利于市场健康发展。《意见》的出发点是为了实现资源分配效益更大化，让水电开发效益更好惠及一方移民、带动一方经济，笔者认为，为使水电开发利益共享机制与现有移民安置政策相辅相成，在具体实施办法制定时坚实事求是、尊重规划、科学部署、逐步铺开原则，着力推进水电开发与区域经济发展并轨，促进地企由矛盾对立体向命运共同体转质，在具备条件的地区（片区）先行先试。此外，利益共享的立足点应坚持以移民优先原则，提升的基础应当是原规划的移民安置规划，在此基础上制定分级、分阶段的实施目标。

三、结语

我国水电开发多集中在中西部欠发达区域，坝址、库区移民所在地多处峡谷深渊、丘陵山区，实现水电开发利益分享的本质是让利于民，为资源分配不均衡地区带去更多发展机遇。为使这部分人民（移民）群众更好共享水电开发成果，让机遇充分转化成脱贫致富、共奔小康造血内生动力，地方和企业都应在充分衔接现有移民安置政策、充分“消化”和“吸收”《意见》具体内容方面慢慢“咀嚼”、深入研究、广泛探讨，共同谱写新时代水电开发新篇章。