EPC项目招标阶段业主方关注要点分析

EPC项目招标阶段业主方关注要点分析

裴华山1 ,吴福荣2

1江苏苏中兴工程造价咨询有限公司，江苏 扬州 225000

2高邮市建设投资发展集团有限公司，江苏 高邮 225600

摘要：本文主要从EPC项目招投标及计价管理相关政策规定入手，分析业主在项目招标准备、招标文件内容及招标控制价确定等关键环节要点，探讨业主方如何全面高效落实建设项目控制目标，从而确保项目顺利实施。

关键词：EPC项目；招标文件；控制价；要点

随着社会经济发展，建设项目体量、规模、复杂程度越来越高，传统的工程建设组织模式已不能满足业主方建设管理要求，同时具备设计和施工能力，能为的单位提供交钥匙工程的工程总承包单位成为业主方择优选择的对象。加快推行工程总承包，按照总承包负总责的原则，落实工程总承包单位在工程质量安全、进度控制、成本管理等方面的全面责任，推动设计、采购、施工的深度融合发展，促进组织资源优化配置，降低管理成本，从而达到保证质量、控制投资，节约工期，实现建设项目利益和价值最大化，设计采购施工一体化（EPC总承包）成为工程建设组织模式改革创新发展方向。

一、EPC总承包概念

传统的工程建设组织模式是业主方按照国家基建程序管理要求，分阶段完成项目报建审批、设计、招标、施工、验收等工作，在这一模式下，设计与施工分离，设计单位负责设计、施工单位负责施工，各自按完成的工作任务承担相应的责任。设计偏重于前期的方案设计、国家强制性标准及技术规程执行、施工图设计深度满足设计规范要求等方面，其主要责职是提交符合设计规范要求的设计图纸文件，对于施工了解得不多；施工偏重于后期的施工的组织管理、施工技术规范执行、施工安全及质量管理要求等方面，对于设计不是很懂，施工单位的主要责职是按图施工，对违反强规、漏项、错误、考虑不合理等设计原因导致的变更，必须通过设计变更方式确认，才能组织施工。由于设计与施工脱节，导致项目工期、成本、质量、安全目标不能实现，建设项目主要目标，尤其是投资目标失控现象屡有发生。

2019年12月，住建部、发改委联合发布了《房屋建筑和市政基础设施工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号），办法第三条规定，工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工或者设计、施工等阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。

根据现行招标投标相关管理要求，政府投资或国有资金占主导地位项目，应当通过招标方式确定承包单位。EPC项目如果具备上述条件，也应当完成招标投标工作。由于EPC项目具有其特殊性，在EPC项目招标前，业主方只完成项目的方案图、初步设计图，没有完成施工图，因此不能按照施工图预算编制要求完成项目施工图预算编制，投资控制只能达到可研估算、初步设计概算的深度，EPC项目事实上处于“VUCA乌卡”状态（Volatility易变性、Uncertainty不确定性、Complexity复杂性和Ambiguity模糊性，简称“VUCA乌卡”）。而业主方又需根据项目的建设要求，合理设定工期、进度、投资等控制目标，并且招标阶段确定的目标对项目总目标的实现有着巨大影响。业主方是整个工程项目建设管理中的核心，在EPC项目招标阶段，如何解决招标控制价合理确定与投资控制矛盾、如何解决招标文件对EPC项目的招标要求具体、明确、能让投标单位理解，以及如何与现行EPC项目招标、计价等管理规定相衔接，确保招标工作顺利完成，成为业主方在此阶段应当关注思考的重点。

二、EPC总承包的利与弊

传统的DBB（设计-投标-建造）工程建设组织模式，工程项目按照设计–招投标–建造的顺序开展工作，前一阶段结束后，后一阶段才能开始，参与项目的主要三方是业主、设计单位、承包商，其中，业主分别与设计单位签订设计合同，与承包商签订施工合同，同时，设计单位作为业主方聘请的服务单位参与项目施工过程的技术服务，设计单位与承包商没有合同关系。EPC总承包模式是设计、采购、施工一体化，将设计与采购、施工融合为一体，业主只与总承包单位签订总承包合同，业主不再与设计单位签订设计合同，设计与施工作为共同主体按照总承包合同约定承担合同责任。

（一）EPC总承包的积极意义

EPC总承包是工程建设组织实施方式的革新，对推动我省建筑业转型升级，增强企业综合实力，提升企业核心竞争力，提高工程管理效率和建设工程质量有着十分重要的作用，其有利点主要体现在以下几方面：

1、设计、采购和施工一体化。传统的DBB施工总承包方式，将设计与施工割裂，导致工程建设管理呈现分段式、线性式特征，给工程建设工期、质量、投资管理带来较多的管理协调问题。工程总承包的EPC方式，以合同目标为导向，打破施工单位只能按图施工的惯性思维，转换为按业主需求及交付标准组织项目的设计与施工，打破专业壁垒，促成设计、采购、施工三方技术力量和项目经验的深度融合发展。

2、责任主体单一化。按照EPC的工程组织方式，总包单位对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责，是EPC项目合同的单一责任主体，对设计、采购、施工过程中出现的技术、沟通等问题由总承包单位内部协调解决，解决责任分散所带来的责任不清问题。

3、抓住工程建设管理投资控制核心。EPC的核心在于工程设计，设计对建设项目功能实现及投资控制有关十分重要的作用。工程设计阶段确定的方案、设计成果基本确定了项目的造价，设计变更增加的造价总量受控。为了达到项目投资控制目标，设计需采用系统工程理念、价值工程方法，通过设计、采购与施工联动效应，优化设计方案，共同为业主提供全方位优质高效的专业服务。

4、风险合理分担。EPC总承包项目通常采用固定总价方式确定合同价，总承包合同专用条款对业主方提出的变更、市场材料设备价格波动及政策性调整等风险范围外事项调价方式进行约定，因此EPC项目是相对固定总价。EPC总承包单位，需要统筹设计、材料设备供应、施工技术、资金、人力等内外部资源，协调生产、技术、质量、安全等业务领域，提升整体服务能力，降低合同履行风险，按照合同约定目标顺利将项目建成并交付业主方。

（二）EPC总承包需防范的风险

EPC模式能否真正让业主方获得物有所值的工程建设管理体验，关键是总承包单位履行合同的能力和抵抗合同履行过程中各种风险挑战的能力，综合能力强、诚实守信的总承包单位是EPC项目顺利实施的关键。业主方应当关注EPC模式下，可能带来的风险，主要体现在以下几方面：

1、降低了业主方工程项目的掌控力。EPC总承包管理模式下，业主方通过EPC合同对总承包单位进行管理，对工程的具体设计、采购和实施的掌控力与传统工程管理模式相比有所降低，主要依据EPC合同的权利与义务关系进行管理，缺少控制权，如果总承包单位项目组织实施不积极、沟通协调效果不理想，业主方将面临设计、采购影响项目推进进度的难题。

2、增加了总承包单位风险。EPC模式采用总价包干，EPC项目大量的风险转移给总承包商，总承包单位是否全面理解EPC项目招标要求，项目策划和标准是否考虑周全，项目管理机构是否能胜任，总承包商的财务状况是否良好，对项目的顺利建设交付都有巨大影响，总承包商的财务状况和管理能力一旦出现问题，业主方将面临巨大项目风险。

三、EPC项目招标阶段业主方关注要点分析

EPC模式，项目建设流程通常包括立项备案、EPC招标及施工、竣工验收三个主要阶段，其主要特点是将项目的设计、施工和采购以EPC模式进行总承包招标，主要建设流程图如下：

图1 EPC项目建设流程图

EPC项目招标阶段，项目的工期、进度、投资等控制目标的设定，对整个项目总目标的实现有着巨大影响，结合建行行政管理部门制定的工程总承包相关的招标投标、计价管理等制度规定，对EPC项目招标阶段业主方关注要点分析如下：

（一）EPC项目招标前准备工作要点分析

1、取得用地许可。无论是出让或划拨用地，业主方均需按照土地管理规定，取得相应用地规划许可，办理不动产权属登记。业主方注意收集与用地相关的控规和详规，地形图、用地红线图、规划条件等与项目相关的基础性资料。为下一阶段方案设计任务下达做好准备。

2、取得规划许可。规划许可是政府规划主管部门对项目监督管理的手续，业主方均需按照规划管理规定，取得相应项目规划许可，办理规划许可证。业主方需委托有资质的单位完成项目方案设计，提供总平图、鸟瞰图、立面效果图，供规划部门审批。

3、完成项目报建。根据政府投资管理规定，政府投资项目按照项目建议书、可行性研究、初步设计三阶段完成项目报建，将拟建项目从概念到图纸、从粗到细，对项目建设的必要性、可行性、经济性进行充分论证，对项目的建设规模、建设标准、功能要求具体明确。

4、完成建设条件收集整理。七通一平相关建设条件对项目建设交付及投资控制具有重大影响，业主方需与当地环保、供水、供电、城市雨污水管网、道路、供热、燃气、通讯等部门进行沟通，完成地质勘探、水文调查，完成建设条件评估，为下一阶段设计任务下达做好准备。

（二）根据项目特点，合理选择工程总承包招标方式

2018年2月7日，江苏省建设工程招标投标办公室发布了《江苏省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则》（苏建招办﹝2018﹞3号）。《导则》是江苏省第一个关于工程总承包招投标的指导性文件，旨在推进工程总承包的发展，规范工程总承包招标投标活动。结合《导则》要求，EPC项目招标阶段，业主方应当关注的要点如下：

1、EPC项目招投标阶段选择的要求。根据相关规定，政府投资项目业主方应当在初步设计审批完成后才可以进行工程总承包招标。工程总承包招标合同金额要求为单独立项且合同估算价在5000万元以上的房屋建筑和市政基础设施；2000万元以上的装饰装修、安装、幕墙；1000万元以上的园林绿化、智能化工程项目。业主方可根据项目特点，要求投标单位通过限额设计、优化设计、价值工程分析等手段，取得较优的设计方案，合理控制工程造价。

2、EPC项目招标文件的要求。业主方应当结合招标项目的具体特点和所处的设计阶段编制招标文件。如果经招标监管部门审核，不能达满足《导则》第八条11项内容要求的，不能开展工程总承包招标。主要要求事项如下：（1）是否在发包前完成的地质勘察、是否有规划设计要点、是否完成可行性研究报告(方案设计、初步设计)；（2）是否有对设计、采购和施工的内容、范围、规模、功能、质量、安全、工期、验收、投资限额的量化指标；（3）是否对主要材料设备的参数、指标和品牌档次等有明确要求；（4）是否明确最高投标限价；（5）中否有报价清单等。

3、EPC项目主要材料、设备采购品牌档次的要求。招标人可以根据项目功能要求，提供三个以上不同厂家品牌的同档次产品，如果投标人拟选择推荐的厂家或品牌以外的产品的，应当在不降低品牌档次前提下，报经招标人同意。

4、EPC项目对合同结算方式的要求。工程总承包项目应当采用固定总价方式，对总承包项目风险进行合理分担，业主方在招标文件、工程总承包合同中约定公平、合理的风险分担条款。目前，由于业主方处于买方市场，在总承包合同中把尽可能多的风险强压给总承包单位，为日后的合同履行埋下了隐患。《导则》明确要业主方应当公平、合理分担总承包风险，对导则明确了应当由业主方承担的五类风险外，其他风险可以在合同中约定由工程总承包单位承担。

5、对合同风险防范要求。（1）担保。工程总承包项目实行担任制度，招标人须在招标文件中明确要求工程总承包单位出具履约担保，招标人同时向工程总承包单位出具支付担保。（2）保险。招标人可在招标文件中明确要求承包人在项目建设期内对建筑工程、安装工程、机械设备和人身安全进行投保，包括建设工程设计责任险、建筑安装工程一切险、人身意外伤害险等，在招标控制价编制时计入工程总承包其它费用。鼓励业主方购买工程质量责任保险，业主方提供工程担保和购买保险的费用计入建设项目总投资费用中。

（三）根据项目特点及市场行情，合理确定工程总承包招标控制价

2020年10月26日，江苏省住房和城乡建设厅发布了《关于发布江苏省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则（试行）的公告》（省住建厅﹝2020﹞第27号公告），《规则》是江苏省第一个关于工程总承包计价的指导性文件，旨在完善建设工程计价体系，指导工程总承包计价活动。工程计价是建设项目投资控制的重要内容，EPC项目工程总承包费用有其特殊要求，业主方应当根据项目特点及市场行情，合理确定工程总承包招标控制价。由于EPC项目招标阶段，在业主方设计深度不足情况下，EPC项目的招标控制价确定主要依靠类似工程经验数据分析修正，因此，业主方需根据项目功能定位要求，加强案例数据修正分析可靠性，确保确定的EPC项目招标控制价与项目实际需要相匹配。在工程总承包招标控制价确定过程中，业主方应当重点关注以下内容：

1、工程总承包费用招标控制价组成

工程总承包费用招标控制价组成清单包括工程设计费、建安工程费、设备购置费、工程总承包其他费、暂列金额等五方面内容

2、工程总承包费用招标控制价确定

招标控制价应当依据项目的建设条件、建设规模、建设标准、功能要求以及发包人要求，参照类似工程市场行情及经验数据合理确定。其中，暂列金额招标控制价应当依据不同阶段的发包内容，参照现行的投资估算或设计概算相关规定合理确定，其内容包括发包人为项目预备的用于项目建设期内不可预见的费用标准，暂列金额的设定比例一般为工程设计费、建安工程费、设备购置费三项之和的5%至15%，不宜高于15%。

3、工程总承包费用招标控制价对投标报价的约束作用

EPC项目招标文件以及随招标文件发放的工程总承包项目清单、设计任务书、规划设计条件、发包人要求等工程总承包投标价格编制依据。EPC项目招标控制价随招标文件公布，投标单位的投标价格构成应当按照招标文件给定的工程总承包项目清单，其中，工程设计费、建安工程费、设备购置费、总承包其他费的报价，不应高于工程总承包最高投标限价中对应部分的费用；暂列金额应按照工程总承包最高投标限价中对应部分的费用计列。如果违反EPC项目招标文件的规定，投标单位的投标会被判定为废标，导致投标无效。

四、结语

综上所述，业主方是整个项目建设的筹划、实施、使用单位，是建设项目质量安全责任五方主体首要责任方，工程建设组织模式的改变，并没有改变业主方在整个项目建设管理中的核心作用，业主方需将较多的精力投入到项目的宏观和总体目标的筹划确定。由于项目招标阶段对项目的工期、质量、安全、投资有重大影响，业主方在EPC项目立项报建、招标阶段应当强化投资控制管理，特别是EPC招标控制价编制，从而将项目的总费用控制在批准的概算范围内，实现投资控制目标。

参考文献：

[1]苏建价站〔2021〕8号《江苏省建设工程造价咨询业务指导规程》

[2]GB-T51095-2015《建设工程造价咨询规范》

[3]国办发〔2017〕19号《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》

[4]建市规〔2019〕12号-住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知

[5]苏建规字〔2020〕5号《江苏省住房城乡建设厅 江苏省发展改革委印发关于推进房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包发展实施意见​的通知》

[6]苏建招办﹝2018﹞3号《关于印发<江苏省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包招标投标导则>的通知》

[7]江苏省住房和城乡建设厅﹝2020﹞第27号公告《关于发布江苏省房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包计价规则（试行）的公告》

1 / 5