干部“躺平”现象成因与治理路径探析

干部“躺平”现象成因与治理路径探析

汪善翔

舟山市委党校党建研究所

摘要：当下干部“躺平”现象具有一定的弥散性、隐秘化趋势。不作为、慢作为、不敢为、不会为、假作为是其主要形态，其生成机理复杂多样，既有传统劣质文化因子的接续，也受特定时期政治环境以及官员的自身修为影响，还受一定时期体制机制不完备的制约。治理“躺平”必须标本兼治，综合施策，在党性教育、干部选任、制度规范、监督管理、考核评价等多方面系统谋划，促使官员行为回归正位。

关键词：躺平生成机理 治理路径

近些年来，很多省市出台了针对“躺平”现象的专项整治意见，各部门协力配合，推进力度可谓不小，总体而言“躺平”现象在一定范围内得到了有效控制，干部的精气神得到明显改观。但我们也应看到，“躺平”现象还没有断根治本，局部呈现弥散、反复化趋势，在个别领域还有蔓延势头，治理难度很大。当前我国正处于发展关键时期，改革任务异常艰巨，亟须各级干部勇于担当，主动作为。如不及时采取有效措施，势必延误发展良机，损害党和人民利益。这就必须下大力气，坚决遏制“躺平”现象。

一、“躺平”的表现形态

“躺平”是指掌握一定公权力的各级干部，尤其是领导干部，不履行应尽职责，工作效率低下，精神萎靡不振，作风疲沓懒散，少作为、懒作为、不作为现象，在其位不谋其政的行为；也指干部在急难险重面前不敢上，风险挑战面前不担当，错误失误面前不担责，歪风邪气面前不斗争的行为。从本质上讲，“躺平”是干部履职尽责的主体性缺位，是一种隐性腐败。

当下“躺平”在不同层级、不同年龄段的干部群体中多多少少都还存在，人数虽然不多，但危害很大，其表现形态主要有以下几类：

（一）精神懈怠不愿作为

主要是少数干部工作不在状态，不作为、不想为、懒作为。该负的责不负，该抓的事不抓，懒、混、拖、推等现象。一是安于现状、不思进取。有些干部不求过得硬、只求过得去。喜欢办公室听汇报、看材料，用鼠标了解民情，即便下基层调查，也是走马观花草率收场。遇到问题打太极，能躲则躲，能推则推，“尸位素餐”不愿作为。二是饱食终日、无所事事。有些干部不到50岁就觉得年龄到杠，提拔无望，工作热情直线下降，办公室变养老院，一张报纸一杯茶，忙于保健与养身。三是任职疲劳、消极怠工。有的干部患上“任职疲劳”症，消极怠工懒作为，自认为没功劳也有苦劳，抱怨组织没能调动升迁，产生“干也是白干”思想，慵懒无为、缺少干事激情。

（二）明哲保身不敢为

主要是一些干部做“老好人”，当“太平官”，怕得罪人，不愿担责，不敢碰硬，明哲保身。有的干部认为干事越多风险越大，在反腐压力下，“只要不出事，宁愿不做事”，只要不是上级钦点的事，能不做就不做；有的干部怕工作失误有风险，凡事犹豫不决，瞻前顾后，无论啥事都要请示上级，凡事怕担责。有的干部热衷于当太平官、做老好人，对部下违法乱纪现象，或不闻不问，或纵容偏护。只想做“绅士”，不敢做“战士”，捂着乌纱帽为己做官。

（三）效率低下慢作为

主要指少数干部议而不决，决而不行，推诿扯皮、效率低下、不推不动，不催不办、表现为慢作为。有的推诿扯皮、中间梗阻，只要是棘手事，烦心事、犯难事，能推则推，能踢就踢，想方设法推卸责任。上级已经决定的事，咬文嚼字抠条文，还要研究研究、把关把关。有的办事拖拉、效率低，推推动动，做事不讲效率，与职责要求相去甚远。有的“等、靠、要”思想依然严重，对已经明确要求推进的工作，还要等文件、等指示，群众关切的问题，还是很难及时得到落实。

（四）能力不足不善为

主要是一些干部能力素质偏低，无法适应新常态，难以把握新趋势，对国家发展战略了解不多、掌握不深，业务能力与履职要求不相匹配。有的干部看似忙碌，实则劳而无功。遇到新情况、新问题，不学习，不钻研，工作难以有效开展。有的干部习惯于“吃老本”，创新能力不强，工作缺乏预见性，常处于盲目被动的状态。有的干部不善做群众工作，不愿与群众打交道，存在“本领恐慌”和“能力危机”。

“躺平”现象如果得不到有效治理，不仅会让地方错失发展良机，造成巨大损失，付出沉重代价。也会破坏党群关系，损害党和政府的形象。“躺平”现象治理起来难度很大，必须花大力气，打好攻坚战。

二、“躺平”现象的生成机理

“躺平”的生成机理复杂多样，既有传统中劣质文化传承接续的因子，也受特定时期政治环境以及官员的自身修养影响，还受体制机制缺失的制约。“躺平”现象，从表象上看是官员个体或群体行为，但又和体制机制、传统文化、外部环境息息相关。总体而言，传统文化、个体素质是内因，体制机制和外部环境是外在条件，传统文化和外部环境对于个体和体制机制起着重要的影响作用，而体制机制又对个体的行为起约束和导向作用。官员个体素质、传统文化、体制机制和外部环境四个层面因素相互作用，共同促成了“躺平”的生成。

（一）从个体因素看：部分官员长期不注重自身修养，精神滑坡、素质下降，这是“躺平”现象生成的根本

1.理想信念缺失

。为官不为，归根到底还是理想信念退化，宗旨意识淡化所致。现实中，不少干部存在不同程度的理想信念退化，宗旨意识淡化，利己主义、实用主义抬头现象。一些干部喜欢跟老板比，自认为经济地位不高，抱怨制度不公，认为“当官也没什么意思”，表现在工作上，对个人名利看得重，重私利，轻大义，用交换准则代替奉献精神。

2.能力素质跟不上。当前我国正处于改革开放的关键时期，部分干部不注重自身学习，能力素质跟不上。近些年来，中央加大了改革力度，出台了一系列新政，同时对土地政策、财政税收、地方债务等方面严格管控，再走“老路”风险很大，而部分官员处于老办法不能用，新办法不会用，其他办法都没用的极度焦虑状态。这让疏于学习官员产生极大的不适应感。这些官员不是不想为，而是缺过硬本领。

（二）从体制机制看：制度缺失或机制运行不畅，对干部问题难以有效管控或约束，形不成正面导向，这是“躺平”现象生成的主因

1.用人导向上偏差。干部选用制度尚存缺陷。一是唯票、唯分导向。相当一段时间， 在选人用人标准上存在“唯票取人”，“唯分取人”现象。过分倚重考试和选票，使一些会考试、能演讲、人缘好的干部迅速上升，而一些埋头苦干、踏实干事的干部错失良机。二是干部淘汰机制不畅。干部选任考评制度对干部违规责罚过轻，通常只要不违反法律和严重违纪，即可保职无忧，其级别不会降低，即便被问责，也还可复出。制度的保护属性，使得官员能上不能下成为政治潜规，客观上鼓励了官员不作为。

2.岗位职责不清晰。目前还有相当制度边界不够清晰，形成 “灰色地带”，甚至还存在制度空挡。如缺少“躺平”测评的专门制度。现行干部人事主要还是编制管理，而不是岗位管理，权责界定模糊不清。机关人员“三分之一”现象仍较突出，即干部忙忙碌碌，轻轻松松，无所事事的各占三分之一。这说明多数岗位还处虚设状态，存在权责不清、责任交叉、人岗不匹配现象，为为官不为提供了生存空间。

3.考核激励不完善。一是保健激励不科学。对干部而言，工资福利、职务晋升、政绩考核等都可成为动力来源。而高压反腐态势下，也有一些原本正常的福利待遇或取消或削减。事实上一些保健因素的不足，也让少数干部心理失衡而影响工作。二是考核激励不到位。现行考核科学性、严密性不够，年度考核指标过于笼统、定性标准过于简单，仅有“优秀”“称职”“不称职”三个等级，而“不称职”又常常归零，可见，这样考核难以有效反映干部业绩高低、贡献大小，使考核机制效力锐减。三是天花板、退二线干部反面影响扩大。现行制度对天花板、退二线干部缺乏有效激励，甚至是反向激励，造成极为严重的负面示范效应。一方面一些天花板、退二线干部精力还充沛，工作能力强，想干事但却给予过多约束，作用难以发挥。另一方面对其管理上放任自流，给特权，有些退二线干部不上班，工资照拿福利照享，吃空饷不干事，引发其他干部效仿，破坏制度公信力。

4.容错机制不完善。当下全面深化改革已进入实质性阶段，诸多发展难题急需破解，迫切需要敢为人先、开拓进取的精神，但因尚缺少鼓励干部改革创新的成熟制度，特别是包容失误的免责机制还不完善，造成原本富有工作激情的干部畏惧改革、不敢闯、不敢试。[1]虽然浙江各地都出台了容错免责规定，但操作起来很难把控，事实上还没形成为敢于担当者担当、为勇于改革者撑腰的宽松环境。

(三)从传统文化看：一些官员官本位思想遗毒颇深，高压之下，为保官守位，中庸之道得以流行，这是“躺平”生成的内在基因

一些干部深受“官本位”思想的消极影响，权力观、政绩观偏差，把升官当作人生最高价值追求，认为当官就是居高位、得厚禄、享清福，信奉“升官发财”[2]。表现在工作中，即为了一己私利，有选择地作为，对有利个人升迁的显性政绩积极作为，而对需要长期投入的潜在政绩充耳不闻。[3]十八大以来，当“四风”被打压，没了车子、特权和“油水”，一些干部也就没了干事的劲头。而反腐高压之下，一些干部把“中庸之道”视为保官守位的灵丹妙药，不做“出头鸟”，不打“第一枪”，该为的事情不为，中庸之道其追求适度的核心要义被误读，中庸演变成了不为。从这个意义上讲，“中庸之道”是特殊环境下官本位思想的变异，可见，为官不为说到底还是“官本位”思想的因袭，是对政治新生态的消极抵抗。

（四）从外部环境看：政治新生态、经济新常态打破了原有的平衡，使得一些干部原有的惯性思维、路径依赖难以适应新生态的需要，这是为官不为生成的重要条件

1.来自从严治吏政治新生态的制约。“躺平”现象由来已久，但在政治新生态的当下，这一问题显得更为突出。面对日益扎紧的制度笼子，一些干部倍感压力。客观而言，福利被削减，权力被制约，寻租空间被压缩，这使得很多习惯于得“实惠”、捞“好处”的干部很不适应，其结果是摊子不管，工作不干，经济上不去，矛盾不处理，甘当“太平官”，严重损害党和政府形象。

2.来自群众和媒体外部压力影响。近些年来，人民群众参与监督的政治热情高涨，成为推进新政治生态形成的重要力量

。但自媒体时代，很多问题很难管控，而官民矛盾常常被媒体激化或放大，使得官员处在一种持续的批评氛围中，甚至出现官员群体“污名化”现象，“无论干部做什么，群众都不叫好”，在这样的环境下，官员容易产生避事避责的自我保护意识，产生“多干不如少干，少干不如不干”的困惑。[4]

3.来自经济发展新常态的挑战。进入经济新常态，干部履职环境更加复杂，改革发展任务异常艰巨，面对调结构、转方式、稳增长等新要求、新任务，势必要求干部转变发展理念，打破思维定式，突破路径依赖。这就需要干部花更多时间精力，更新知识，转换理念。在新旧观念替换中，一些学习能力差的干部，深感能力不足、“为官不易”，并迅速转变成“躺平”的工作惰性，并悄然蔓延。

三、治理“躺平”的主要路径

治理“躺平”既要从思想作风上挖根源，又要从管理监督上下功夫，还要从制度机制上抓长效，必须找准问题的症结和根源，遵循干部队伍建设规律，在党性教育、干部选任、制度规范、监督管理、考核评价、环境营造等多方面系统谋划，标本兼治，综合施策，构建治理长效机制，促使官员行为回归正位，形成全市上下合心合力，共绘浙江新蓝图的良好氛围。

（一）加大教育培养力度，筑牢“为官当为”的思想根基

“躺平”归根到底就是干部的“总开关”出了问题。这就要强化理想信念教育，注重伦理塑造，培植公共精神。一是强化理想信念教育。规范教育行为，创新教育方式，不断强化干部党性修养，通过正面引导、反面警示，把外部灌输与内心感悟、课堂讲授与现场体验、理性思维与情感冲击相结合，增强教育的感染力，让干部入心入脑，牢固确立“干部价值就在于担当”“不干事也是腐败”的理念，改变干部宗旨意识淡化、组织纪律涣散等突出问题。二是加强公共精神培育。高度重视对干部公共精神的教化和培养，强化行政伦理教育，责任意识培育，不断巩固和强化公共精神对干部的激励作用。增强履职的自律自觉精神，从价值理念深处激发“为官当为”的内生动力，增强“躺平”的免疫力。

（二）突出能力素质提升，补好干部能力的本领短板

针对干部能力不足不会为问题。一是要在岗位培训中提高能力水平。把干部需求作为培训计划生成的基点，从实际出发，分层分类分专题培训，严格实行“项目化管理”“课题研究式”学习、“互动式”研讨和“导师制”成果转化等举措，将能力培养贯穿于教育培训全过程。并把学习成果与干部考核、使用结合起来，压实学习责任。二是在实践锻炼中提高能力水平。注重强化干部一线实践历练，坚持在承接艰巨任务中锻炼干部，完善干部包重点工作、重点项目、包乡包村制度，促使干部下沉一线、主动担责、增强才干；坚持多岗位锻炼干部，经常性选派干部到国家战略实施地、重大改革项目、重点工程、艰苦地区和基层一线进行培养锻炼，提高干部应对复杂局面、引领经济社会发展能力；坚持在服务基层、破解难题中锻炼干部，引导干部在服务群众、化解矛盾、破解难题的实践中提升能力。三是在改革创新中提高能力水平。要进一步解放思想，锐意改革，持续创新。在规划布局、政策争取，项目推进，人才引进、征地拆迁等，出思路，想办法，见成效。坚持在学中干、在干中学，不断优化知识结构、提高能力水平。

(三) 强化重实绩用人导向，着力打通干部能下行通道

发挥选人用人指挥棒和风向标的作用，规范选拔任用程序，落实群众知情权、参与权、选择权。按照“好干部”标准，强化以实绩论英雄、凭德才用干部的鲜明导向，对敢抓敢管、敢闯敢试，实绩突出的“狮子型”干部大胆提拔使用。对埋头苦干、兢兢业业，业绩鲜明的“老黄牛”式干部及时加薪晋级，坚决不用无所事事、碌碌无为的“太平官”。[5]在干部人事安排上动真碰硬，着力在能进能出、能上能下上见成效。对政治上不规矩、岗位上少作为、经济上有问题，作风不实、能力不够的干部，该降的降，该调离的调离，该开除的坚决开除，改变官员只升不降的政治潜规。彻底打破“干部能上不能下，只要不出事，始终有位子”的藩篱。

（四）制定权力责任清单，形成清晰无缝的责任链条

权力与责任边界不清，是干部不能大胆为、放心为的重要原因。这就必须明确权责界线。借鉴企业标杆管理及质量管理方法，实行负面清单制度。厘清各级机关党与政、正与副、集体与个人、不同层级之间的责任边界，明确责任内容，形成科学有序、清晰无缝的干部责任链条。[6]做到定人定岗、定岗定责、定责问责。切实解决权大责小、有权无责、责任不清、责任死角等问题。对“躺平”形态进行分类描述，明确不作为、慢作为、懒作为、乱作为，与应作为、敢作为、善作为、巧作为的界限。[7]以权力清单制、程序规制、流程控制，形成“人人有责、人人尽责、人人担责”的工作格局，清除“躺平”滋长空间。

（五）完善绩效考评方式，增强考核结果实际效用

针对考评不够科学现象。一是科学设置考核指标。尽量做到全面、科学，注重考核指标正向反向、共性个性、静态动态的有机结合。既能体现地方特色，又能考虑岗位特点。做到既有共性指标要求，又有个性指标考核

。既看干部在任期内的成绩，又要看前任留下的基础；既看“显绩”，又看“潜绩”；既看干部的主观努力，又看干部环境和条件。二是改革创新考评方式。改变以前“不提不考、不到年底不考核”的做法，逐步实现日常考核、分项考核和年度考核的有机统一，下级参评、群众评价和同级互评、上级主评有机结合。要改变年初下指标、年底对标的考评方式，合理分配考评档次，合理确定不称职比例，发挥考核导向作用。三是有效运用考评结果。考评结果与绩效奖励、选拔任用、班子评优直接挂钩，适度拉开考核的区分度和奖励比例。对不称职者，应由组织部门按程序处理，及时淘汰庸官、懒官，切实提高考核结果的实际效用。注重干部有效激励，营造有利干事创业的良好环境。

[1] 陈静.新形势下“为官不为”的生成逻辑及治理机制[J].理论探讨,2016(9):131.

[2] 杨晶,杨刘保.为官不为塑因[J].领导之友,2016(8).

[3] 董飞.刍论“为官不为”的发生机理与治理之策[J].理论导刊,2016(8):55.

[4] 周云超.“为官不为”的原因与对策分析[J].商,2018(2):89.

[5] 浙江省委.中共浙江省委.关于激励干部干事创业治理为官不为的若干意见[N].浙江日报,2015-11-06.

[6] 董飞.刍论“为官不为”的发生机理与治理之策[J].理论导刊,2016(8).

[7] 肖小华.对症下药治理“为官不为”[J].秘书,2016(12):17.