“两山”投资运营平台——县级地方政府投融资平台高质量发展的新赛道

“两山”投资运营平台——县级地方政府投融资平台高质量发展的新赛道

刘博雅

（湖北永业行评估咨询有限公司，湖北 武汉 430000）

摘 要：基于县级政府投融资平台高质量发展的任务和诉求，自身发展面临的问题，以及“两山”投资运营平台的基本功能和运作机制，明确平台开展“两山”投资运营平台实践是实现高质量发展的重要机遇和新赛道；并通过D市政府投融资平台开展“两山”投资运营平台案例，梳理了政府投融资平台在实施推进中需要搭建的组织架构和运作流程，并调平台在开展“两山”投资运营平台运作时，需从高位规划、策划运营、金融赋能、数智管理上加大力度。

关键字：地方政府投融资平台；“两山”投资运营平台；两山银行；生态产品价值实现；乡村振兴

随着我国人民对美好生活中生态产品需求的增强，生态产品成为社会关注的热点。何种机制的建立可以促进生态产品价值变现，实现对生态资源的有效保护、合理利用和优化配置，提升优质生态产品的供给能力，这关系到绿水青山如何有效转化为金山银山，是生态文明建设领域的重要问题。地方政府投融资平台既是遏制隐性债务增量的重要着力点，也是地方政府开展区域建设发展的重要抓手，更是实现生态产品价值实现的重要阵地。特别是县级政府投融资平台，坐拥尚在沉睡的生态资源同时，普遍面临参与路径不明、动力不足的共性；因此，如何应对内外挑战，突破惯有思维，有效践行生态产品价值实现，实现平台绿色转型升级，是当前县级地方政府投融资平台亟待解决的问题。

1 县级政府投融资平台高质量发展的任务与诉求

1.1  以生态文明建设引领新时代乡村振兴

我国快速工业化与城镇化过程中，劳动力、资金、技术加速离开农村，农村生态资源和环境被过度消耗和破坏。这种状况一方面支撑了国家工业化发展进程，另一方面也造成了乡村的凋零和萎缩，付出了巨大的环境代价。因此，通过“山水田林湖草沙”立体空间资源综合系统开发，重构农村可持续发展与治理有效的经济基础，融合以社会化和生态化为内涵的农业一二三产，促进城乡融合、城乡要素有序流动，以生态资源价值实现落实乡村振兴。

1.2  作为区域建设发展的重要抓手，县级政府投融资平台有责任有义务促进区域内“资源-资产-资本”的有效转化

过去平台公司瞄准区域内的土地资源，以土地储备为主要路径开展融资并开展区域基础设施建设：随着《新预算法》出台，地方政府投融资平台的融资职能被剥离，平台公司的转型路径不断丰富，但实质仍是将区域内有形或无形资源转化为可以变现的资产，从而反哺于地方经济社会发展。但在18亿亩耕地红线之下，传统的直接靠资源要素（土地、人口、矿产等）产生价值的做法已经不可维系。

大部分县级区域受地域、交通等限制，传统内部资源要素难以与城市相匹敌，却拥有更加丰富的生态资源；同时基本依靠农村集体经济组织完成生态资源转变为资产的过程。不过现阶段生态资源价值实现与过去农业产业发展有了相当大的改变，其包含的建设内容更加丰富，投资体量更加巨大，效益回报周期更加漫长，部门协调更加复杂，这些都对传统集体组织参与“资源-资产-资本”转化提出了几乎难以达到的要求；加之，这一轮的生态价值实现的背景是在生态文明提出之后，在“两个一百年”的历史交汇期，是实现共同富裕走出食利经济的进一步探索，要防止生态资源价值实现过程中被无序“掠夺”。因此，具备国有资本背景且具备市场化运作能力的政府投融资平台在这个过程中就起到了引导资源变成资产，包装运营资产变成资本的关键作用。

1.3  生态资源价值实现是县级政府投融资平台难得的发展机遇

2021年4月，国务院、中共中央办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，首次将生态产品价值实现机制进行了系统化、制度化阐述，为构建“绿水青山”转化为“金山银山”的政策制度体系指明了方向，标志着生态产品价值实现已经由地方试点、流域区域探索上升为国家层面的重要任务。

从目前开展的生态资源价值实现案例中，不同程度地出现了生态资源“难度量、难抵押、难交易、难变现”的问题，其中“难度量”正在通过开展自然资源确权登记、生态产品信息普查、建立价值评价体系、制定价值核算规范等工作进一步解决；但后三者问题实际归根到底属于生态产品经营开发范畴，包含了生态产品供需精准对接、生态产品价值实现模式构建、生态产品价值增值、生态资源权益交易等关键节点。正是由于其存在的“投资长、见效慢、产权复杂”等经营开发上的属性弱点，才造成了生态资源价值实现难以全面铺开的局面。与此同时，地方政府投融资平台具备的“政府背书”信用、长期投资偏好以及常年开展项目投融资的运作经验，正是针对生态资源“难抵押、难交易、难变现”的应对之法。

2 县级政府投融资平台发展中面临的主要问题

县级政府投融资平台为城镇基础设施建设做出了重大贡献。但近几年来，县级地方政府投融资平台出现融资渠道变窄、融资成本高企、融资可持续能力不足等问题。由于县级财政本身就比较薄弱，还款能力不强，造成了大量的政府隐性债务，使地方政府债务风险成为财政金融体系乃至经济发展面对的一头巨大“灰犀牛”。

2.1不同区域和层级的投融资平台发展差异明显，县级平台实力整体较弱，信用状况堪忧

以湖北省为例，据公开数据显示：2018-2021年，湖北省共有106家政府投融资平台成功发行债券，其中省级平台8家，地市级平台40家，县级平台58家。地市级平台平均资产为701亿元，有16家主体信用评级在AA+及以上。县级平台平均资产为167亿元，有44家主体信用评级在AA及以上，其中仅6家主体信用评级在AA+及以上。大量的县级平台综合实力弱于AA，无法参与市场化融资或融资能力严重不足。

2.2大量县级投融资平台缺乏资本市场认可的有效资产，偿债能力较弱

因其辖区人口较少、面积较小、经济发展水平较低，同时掌握的资产资源普遍较少等因素，致使县级平台资产规模普遍较小，资产规模一般处于100亿元到200亿元之间。加之，平台公益性资产占据较大比重，缺乏有效市场化的资产配置和足够现金流的业务经营模式，资本流动性过低，短期和中短期的银行债务集中性兑付的能力弱，存货/资产占比均值明显高于地市级或省级平台。

2.3 县级平台惯性依赖于城建基础设施领域，对生态资源价值实现路径存在多重顾虑

县级平台作为当地政府投资的实施机构，首先承担着当地基础设施建设和融资的职能，业务主要围绕着土地收储、房建、交通、污水处理等常规领域，投资决策体现政府意志，平台自主性较弱，“等靠要”的依赖心理比较明显。加之生态资源价值实现尚处于路径探索阶段，平台公司自身认识和人员储备都难以满足开展生态资源价值实现的要求，缺乏对生态资源进行评估、包装、运营的能力，特别在资源资产管理、项目策划、投融资管理、项目运营、对外招商等领域，人才缺口明显。

3 “两山”投资运营平台是开展生态产品价值实现的重要实践

3.1“两山”投资运营平台的定义与价值体现

“两山”投资运营平台表述脱胎于“两山银行”。根据《安吉县人民政府关于印发安吉县“两山银行”试点实施方案的通知》（安政发〔2020〕11号），“两山银行”具备“生态价值评估、整合提升、治理辅导、融资服务、产业咨询、项目招商、资本对接、产品发布等功能”。2021年江西省出台《“两山银行”运行管理规范》（DB36/T 1403—2021），对“两山银行”予以官方定义：“借鉴商业银行‘存’‘贷’理念，按照‘分散输入、集中输出、综合收益’的规模经济思路，为山、水、林、田、湖、草等生态资源的价值转化，提供收储、评估、交易、运营以及金融服务等一站式运行管理模式”。与此同时，“两山银行”开始逐步在全国推广开来。

2022年1月27日，银监会在其官方网站上公开发表《关于不规范使用“银行”字样的风险提示》，明确表示：“使用“两山银行”“粮食银行”等名称命名相关生态资源经营发展平台，易对社会公众造成误导，扰乱金融市场秩序。”

针对银监会通告，为了规避风险，一些地方已经着手开始以“‘两山’投资运营平台”代替“两山银行”的表述，其实际内涵没有发生根本性变化，有些非官方场合，因惯性仍使用“两山银行”代指。

3.2“两山”投资运营平台基本功能和运作机制

现阶段关由于生态资源交易形成的标的物不同，“两山”投资运营平台在运作上有所差异，但是其核心基本功能趋向一致，分别为：

生态资源的价值核算。将山、水、林、田、湖、草及其他生态资源按照相关标准和程序进行价值核算和评估，得出生态资源的参考价值，为生态资源的收储、整合、交易、运营提供依据。

生态资源的赎买和收储。将碎片化、零星化的生态资源进行收储整合。

生态资产的交易。调动各方主体参与，促进生态资源所有权、使用权及收益权分离和流转。

生态资源资产转化为生态产品。发挥国有经济的主导作用，丰富经营业态，培育生态经济市场经营主体，做大做强生态产业，提升生态资源的价值转化成效。

生态产品的招商与运营。开展项目招引，通过混合所有制、股份合作、委托经营等方式，引入社会工商资本；或者以资产自持的方式开展运营工作。

金融服务。推动权益抵质押融资创新，形成金融资本和社会资本等多元化融资格局，健全融资担保、生态信用评价、金融风险防范等制度保障。

3.3“两山”投资运营平台是实现县级政府投融资平台高质量发展的可选赛道

结合对“两山”投资运营平台功能定位的审视，平台的运作核心机制是将碎片化的生态资源进行规模化的收储、专业化的整合、市场化的运作，把生态资源转化为优质的资产包，从而实现“两山”价值合规、高效地转化。那么平台需要具备生态资源价值的评估能力、生态资源收储能力、生态资产交易能力、生态资源资产的包装能力、招商运营能力、金融服务能力等。这与地方平台过往在土地资源上的运作有异曲同工之处。严格来说过往通过土地储备进行区域综合开发也是一种广义上的生态资源价值实现，不过现阶段生态资源标的更加多元、价值评估更加复杂、效益外溢周期更加漫长，操作难度上远比土地储备开发大；更重要的是生态资源的有序利用关系到区域长久发展，加上现阶段部分生态资源权属尚不明晰，为了防止生态资源被盲目产品化、国有资产流失、农民切身利益受损等风险，地方政府投融资平台有责任有义务担起区域生态产品价值实现的重担。

4  县级政府投融资平台开展“两山”投资运营平台的现实实践——以D市山水融合投资开发有限公司为例

自2020年安吉县率先开展“两山银行”的实践以后，浙江、江西、湖北等多地也相继开展先行先试，初步形成了一批典型做法。

4.1成立背景

D市（县级市）位于长江流域，是南水北调的核心水源区之一，也是世界文化遗产所在地。D市把做好水文章、壮大水经济作为全市经济发展的重点；致力于打造以“两山”投资运营平台为载体，以生态产品价值保值增值为目标的运营监管体系，把绿水青山转化为金山银山，推进生态效益向经济效益转化。

4.2“两山”投资运营平台运作情况

4.2.1 设立市、镇、村三级资源整合运营平台

由市级平台公司整合各类国有林场、农场等国有经营性资产以及各镇“两山”投资运营平台整合的资产，出资成立市山水融合投资开发有限公司，即市级“两山”投资运营平台，作为全市自然资源资产开发市场运作主体，实现全市资源统一归集。

由各镇以每个村合作社整合的资产出资设立镇级“两山”投资运营平台，实现各镇生态资源集中管理。

设立村级合作社，通过购买、产权评估价值入股、租赁等方式，将农户手中碎片化的资源转化为合作社的资产，并明确转化期限，实现“资源变资产、资金变股金、农民变股东”。

4.2.2 项目开发流程

镇级平台对所辖范围内村级合作社进行集中管理，村级合作社可参与项目开发、运营。

村集体、农户将手中碎片化的资源且适宜转化的向村级合作社提出存储申请，由村级合作社归集上报，由镇平台进行集中审核管理。经审核通过后上报至市级“两山”投资运营平台。

市级“两山”投资运营平台对申请人提交的存入资源价值进行综合评估，明确资源的（购买、托管、租赁、入股等）储蓄模式、储蓄期限等内容，村集体、农户等权益人根据不同的储蓄模式享受相对应的储蓄收益（入股分红、经营收益等）。

市级“两山”投资运营平台负责将收储的资源资产整合形成《重点“两山”资源储蓄数据库》，统一规划部署。按照区域、产业分类，策划形成集中连片优质的自然资源资产项目包。

市、镇、村三级“两山”投资运营平台将通过招商引资等方式，探索混合所有制、股份合作、委托经营、授权经营等运作模式，引导社会参与，通过具体项目策划、实施及经营，实现生态产品价值转化，提高生态资产综合利用率和经济效益。

4.3案例启示

D市成立“两山”投资运营平台的背景源于该市承担南水北调中线工程供水的重要任务，全域面积中59.4%划为生态红线范围，在被限制发展传统工业的同时，因为自然资源优势和多年的生态保护，形成了丰富的生态资源。这些资源主要包括集体经营性用地、村落、山场、水域、塘堰、闲置农房、古村落老街等零碎资源资产，仅靠村集体组织自有力量难以开展集中开发和经营。加之，D市国有平台公司也面临着土地发展模式的不可持续性，到了转型升级的重要关口。以成立D市“两山”投资运营平台为契机，构建起生态资源“调查-确权-评估-流转-储备-提升-开发-保护”全过程工作流程，建立了覆盖市、镇、村多级生态资源资产管理体系，有助于包括发改、自然资源规划、农业农村、水利湖泊、文旅、环保等主管部门形成合力，深入挖掘提升地方生态资源价值，促进包括农村宅基地、农村集体产权、自然资源确权等一系列制度改革。

5  县级政府投融资平台开展“两山”投资运营平台实践的建议

5.1高位规划，政策先行

生态资源价值实现是多部门共同协作的成果，前期资源清查入库阶段、中期平台搭建阶段、后期运营监督阶段，参与单位多、参与单位人员涉及广泛，沟通、协调工作量大。生态资源价值实现是多部门共同协作的成果，为保障县、乡镇、村等各级部门劲往一处使，共同推进“两山”投资运营平台的建设工作，需要出台高层级的政策文件，细化各部门分工，建立工作统筹协调机制。目前已开展实践的区域，皆以地方人民政府的名义出台推进“两山”投资运营平台相关工作的政策文件，大部分成立了以县级一把手为组长的专项工作领导小组，囊括各主管部门和乡镇、村负责人，明确政府投融资平台为载体开展“两山”投资运营平台建设工作。

5.2重视策划，强调运营

以相对集中的区块为单位，探索整体设计、整体打包、整体经营的方式，重点解决乡村重建设、轻运营的痛点，平台可通过聘请专业咨询机构梳理、规划、打造资源，将碎片化的资源按照产品化、项目化的原则进行打包提升，形成可供项目快速落地的招商资产包，再以政府投融资平台为载体统一对外招商，吸引一批引流能力强、产品线丰富的经营者投资建设。

5.3金融赋能，产品创新

“两山”投资运营平台的建设离不开金融机构的大力协助与参与，整个过程中平台可采用混合所有制、股份合作、委托经营等方式，积极与金融机构对接，金融机构根据当地“两山”投资运营平台的实际情况，以预期项目的资源经营收入、碳汇收入等为还款来源，整合全域资源产权质押，开展政策性银行长期项目贷款和商业银行流动资金贷款，探索发行绿色债券、资产证券化等资本市场融资渠道，使存入“两山”投资运营平台的各类生态资源真正流动起来，实现资源变资产，资产变资本的有效转化。

5.4数智两山，振兴乡村

将大数据建设和乡村振兴、“两山”投资运营平台结合起来，拓宽资源的转化渠道、创新产业的增值路径，同时也便于“两山”投资运营平台工作推进中的资源管理、招商推介。建议构建统一的项目库及一张图大数据，使全域生态资源分布情况、资源种类、储量规模等信息可实时查询，储备项目、开工项目、招商项目一目了然，形成统一管理的生态资源资产库。

6  结语

“两山”投资运营平台建设仍处在探索阶段，随着“两山”理论实践的不断深入，由政府引导，企业和社会各界参与，市场化运作的“两山”投资运营服务体系也将更加健全；平台的运作机制，生态资源的确权与评估，价值转化与提升的路径也将更加明确，为县级地方政府投融资平台的转型升级提供了一条更加绿色、可持续的发展道路。