低效用地和闲置土地盘活利用的对策与建议

低效用地和闲置土地盘活利用的对策与建议

罗丹

烟台市福山区土地储备和利用中心  264000

摘要：采取有效措施利用低效用地，依法处置闲置土地，可以有效地节约资源，提高土地利用效率，为土地改革发展提供强有力的支撑。随着时代的进步，国家的土地资源日渐稀缺，土地闲置和浪费的现象依然存在，有的甚至比以往更甚。经过分析发现，当前低效用地和闲置土地存在问题的主要根源在于利益驱动和政策执行力度不够。本文浅谈低效用地和闲置土地利用盘活的对策与建议。

关键词：低效用地；闲置土地；盘活利用；对策

引言：随着全球城市化的加速，如何有效利用土地受到各级政府的关注，然而，多年来，由于土地利用模式的混乱以及土地利用结构的欠缺，造成了大量的低效用地和闲置土地。通过有效利用低效用地，并严格按照相关规定妥善处理闲置土地，可以大大促进节约和集约使用，从而提升土地利用效率。面对当前日益增长的用地需求和严格的土地供应限制，盘活利用低效用地和闲置土地从而提高土地利用效率来促进当地经济和社会的可持续发展已成为不可回避的重要任务。

1低效用地和闲置土地概述

城镇低效用地是指经第二次全国土地调查已确定为建设用地中的布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的城镇存量建设用地，权属清晰、不存在争议。主要包括三种类型，一是产业转型升级类（国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地；不符合安全生产和环保要求的用地；“退二进三”产业用地）；二是城镇更新改造类（布局散乱、设施落后，规划确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等），三是用地效益提升类（投资强度、容积率、地均产出强度等控制指标明显低于地方行业平均水平的产业用地；参照“亩产效益”评价改革确定的“限制发展类”企业名单认定的产业用地）。

闲置土地是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

2低效用地和闲置土地盘活利用存在的问题及原因

2.1低效用地和闲置土地存盘活利用存在的问题

第一，基数摸底困难。近些年，随着管理体制的改革、历史的发展、土地权属的转移、历史遗留问题的处理以及利益的重新分配，低效用地及闲置土地的统计结果缺乏可靠性。除此之外，低效用地和闲置土地的认定关乎多方利益，不同利益主体为了自身需要，存在虚报或瞒报现象。这些现实问题的存在，会给低效用地和闲置土地的认定带来困难、给统计工作带来挑战。数量不清、认定困难、统计困难会给低效用地和闲置土地的盘活带来不利影响。

第二，部门协作困难。低效用地和闲置土地盘活利用是一项复杂系统的工程，需要相关部门的相互协作和配合才能完成，尽管国家出台了政策指导意见，但由于执行标准不同，不同地产处置缺乏统一清查处置办法，往往各部门之间无法良好配合。就拿土地批后监管来说，国家要求多部门共同进行，但实际往往并非如此，多地并未形成共同监管机制，仍然按各自标准进行。

2.2低效用地和闲置土地盘活利用问题成因

第一，企业因素的影响。一方面，少数企业滥用土地资源，大肆囤积投机，以及一些企业有意操纵市场，以获取高额的经济收入。随着当前用地制度的改革，工业用地的市场竞争变得更加激烈，供应机制也变得更加完善，工业用地的价格也比其他用地更具吸引力，因为它的资本属性，促进了投资者的投机。另一方面，近年受市场经济及疫情的大环境影响，企业资金短缺，甚至出现停工停产的局面，由此也造成产生了大量的低效闲置用地。

第二，政府因素的影响。一方面，随着我国经济的发展，各级政府追求短期利益的考核机制以及政府主导的招商体制，导致产生了粗放式的发展理念。另一方面，规划设计滞后，没有统筹考虑城市功能再造、产业结构调整、生态环境保护、历史文化传承、公共卫生安全等因素进行规模布局和时序安排，土地利用模式混乱、土地利用结构欠缺，未能良好实施城市规划管控，从而导致规划布局散乱、利用效率低下。

3低效用地和闲置土地盘活利用的对策

3.1齐抓共管各计其功高质提效

低效用地和闲置土地的浪费，不仅会造成国家财富的极大损失，也会给最严格的节约集约用地带来极大的威胁。因此，应由政府部门牵头，组织相关协同部门统一开展工作，做到齐抓共管、各计其功。各职能部门必须在当地政府的统一指导下，建立起信息共享机制，分工协作，每个部门承担起自己的责任，努力实现低效的闲置用地清查和处置，而自然资源部门则要发挥主导作用，积极参与到这场清理工作中，更高效地保障低效用地和闲置土地清查处置效果，提升低效用地和闲置土地盘活利用成效。为了更好地运营和保护国家的土地资源，各部门应当积极参与，提升土地的综合效益，加强对土地的合理使用的监督，确保土地的合理使用，促进土地的可持续利用。

3.2政府主导深挖潜力统筹利用

受众多因素影响，不同地区对于低效闲置土地的管理方式也不尽相同，盘活责任主体也并不统一，这就需要地方政府发挥自身主导作用，对低效用地和闲置土地进行统筹规划，提升土地资源利用率，并借助低效用地和闲置土地盘活的方式来缓解用地紧张问题。低效用地和闲置土地盘活利用应本着“统一规划、分期改造”的原则，科学编制开发利用专项规划及具体项目改造方案，并与土地利用总体规划、城市总体规划和控制性详细规划相衔接，避免低效用地和闲置土地的无序开发。同时，为了更好地利用低效闲置土地，应按照出让合同和划拨决定书约定，根据相关法律法规，对那些没有及时开发、长期闲置的土地，采取必要的措施进行处置，如征收土地闲置费、收回土地等。政府部门也应积极出台相关优惠政策，鼓励企业自主改造，提高土地投入强度和容积率，做到土地内涵挖潜、集约利用。

结语：综上所述，由于历史原因、利益驱动等因素的影响，我国低效用地和闲置土地盘活利用仍存在基数摸底困难和部门协作困难的问题，土地利用率和节约集约利用水平都需要努力提升。要想坚定不移地执行最严格的节约集约用地政策、推动土地资源可持续利用，就要积极采取措施，加快进行低效用地和闲置土地有效盘活利用，相关职能部门积极协作配合，政府部门主动担当作为，科学规划、合理利用、严格执法，从而更好优化土地利用结构，提升低效用地和闲置土地盘活利用效率，进而促进经济高效可持续发展。

参考文献：

[1]李靖.供给侧结构性改革背景下闲置土地处置研究[D].中国地质大学(北京),2016.

[2]邹戴丹.城镇低效用地再开发路径研究[D].华东政法大学,2014.

[3]黄河清,唐祥春,韩明忠.低效用地闲置土地依法利用盘活的探索与研究[J].江苏农村经济,2013,(02):64-65.