环境损害赔偿政府索赔之诉研究

环境损害赔偿政府索赔之诉研究

叶琴, ,通讯作者：朱明亮

新疆交通科学研究司法鉴定中心 新疆乌鲁木齐市 830000

摘要：为破解“企业污染、群众受害、政府买单”的困境， 中央于 2015 年发布《生态环境损害赔偿制度试点改 革方案》（下称《试点方案》），决定在贵州、江苏等 7 个 省市进行为期两年的试点，赋予政府向污染环境、破 坏生态的责任人索赔权利。试点结束后，2017 年中央 出台《生态环境损害赔偿制度改革方案》（下称《改革 方案》），在总结试点经验、巩固试点成果的同时推动 生态环境损害赔偿制度进入全国试行阶段。由于我国 生态环境损害赔偿制度改革采用“实践先行”的改革 路径，《改革方案》对制度具体内容规定得较为抽象、 模糊，给地方留下较大自主创新空间的同时也导致实 践的困惑与混乱。加之学界对生态环境损害赔偿制度 的理论基础是“自然资源国家所有权”，还是“政府环 境保护职责论”或者“环境利益理论”争议较大，目前 尚未达成一致结论，严重影响生态环境损害赔偿制度 的构建。

关键词：环境损害赔偿；政府索赔；研究；

引言

随着生态文明写入《宪法》,党中央在十八大报 告中将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局,我 国生态环境保护工作一路向好,取得相当成就,但环 境损害现象依然存在。 为回应环境保护制度的现实 需要,切实落实“损害担责” 原则,建设生态文明大 国,2015 年 12 月,中共中央办公厅、国务院办公厅 联合颁布了《生态环境损害赔偿制度改革试点方 案》(以下简称《试点方案》),首次提及兼顾公平与 效率的制度,将其与诉讼并列平行,标志着我国 保护环境理念由停止污染向损害弥补的转变。

1政府环境保护义务

生态环境损害赔偿制度的理论基础是用来论证 政府作为赔偿权利人向赔偿义务人索赔正当性的依 据。从最高法 2016 年发布的《关于充分发挥审判职 能作用，为推进生态文明建设与绿色发展提供司法 服务和保障的意见》，可知官方认为政府索赔权源 于自然资源国家所有权。政府基于自然资源国家所 有权具有索赔权的逻辑是国家依 2018 年《宪法》第 9 条享有自然资源所有权并授权政府行使，政府在 自然资源受到损害时以所有权人的身份向责任人索 赔。然而学界认为自然资源国家所有权存在以下漏 洞：一是自然资源国家所有权的私权属性与生态环境利益的公益属性不符；二是自然资源国家所有 权强调自然资源的经济价值，而生态环境损害赔偿 制度救济的是自然资源的生态价值； 三是自然资 源损害难以涵盖生态环境损害； 四是自然资源国 家所有权的对象不能涵盖集体所有以及空气等所有 权属性不明的自然资源。自然资源国家所有权因 具有较多局限性受到多数学者的质疑，学界逐渐发 展出“环境利益理论”和“政府环境监管职责理论”。

2生态环境损害赔偿的法律属性定位

在我国生态环境法律责任体系结构中，需要将生态环境民事公益诉讼和生态环境损害赔偿两项 制度合理定位，各司其位，这也符合《民法典》《民事诉讼法》等上位法对其区别设计的原意。我国公 益诉讼制度虽移植自美国公民诉讼制度，然而在本土化过程中，被改造成一种更类似于法国检察机关 或具有“重大事业资格”的社会团体所提起的社团诉讼模式，并一直遵循公法路径进行设计。司法实 践中，生态环境民事公益诉讼制度呈现出客观诉讼的特征，这一保护“公益”的公法制度显然不能适 用《民法典》的惩罚性赔偿。 反之，生态环境损害赔偿的定位一直存在较大争议，这一制度显然移植自法国的生态损害制度， 除了对起诉资格基于本土需求做出了一定的限制和顺位安排外，对生态环境损害的定义，赔偿范围等 规定均非常相似。法国以及其他欧洲大陆法系国家并不接受惩罚性赔偿，与其民法传统密切相关，显然，法国生态损害制度也不适用惩罚性赔偿。我国生态环境损害赔偿司法实践中则大量适用了惩罚 性赔偿，可能造成理论解释与司法实践的脱节。学术界围绕生态环境损害赔偿是公法路径还是私法 路径展开了诸多讨论。笔者认为，只有与法国《民法典》的逻辑解释方法类似，将生态环境损害赔偿 解释为通过损害扩张而作为私法路径展开，才可在两项制度本土化改造中形成逻辑自洽，合理定位。 基于此，有必要对法国法的基本原理进行梳理。

3生态环境损害赔偿制度的优化路径

3.1生态文明对生态环境损害赔偿范围的 要求

党的十八届三中全会强调建设生态文明要实行 最严格的损害赔偿制度，严格追究造成生态环境损 害的责任者的责任。党的二十大报告进一步强调要 保护生态环境，建设强国。保护生态 环境同样需要实行最严格的损害赔偿制度。这里的 “最严格”有以下几方面的特点: 一是这一概念首先 是一种政治表达，体现国家的政治意愿。二是在新 发展阶段，相比以往更加严格; 或者相比国外历史上 同一发展阶段更加严格。三是制度设计、执行、考核 全过程的严格。四是对已经退化到阈值底线的生态 环境问题采取更为严格的措施，目的是为了守住生 态环境阈值底线。五是要以严格的法治为基础，从 法律上明确合理的生态环境损害赔偿范围。因 而实行最严格的损害赔偿制度要求对造成的生 态环境损害有统一合理明确的赔偿范围，做到应赔 尽赔，充分赔偿。这也是生态文明的应有之义。

3.2明确环境损害赔偿的范围

现有的法律尚 未规定环境损害赔偿的范围,难以指导实践。 笔者 认为,赔偿范围应限定在三个层次:一是基础层次, 停止对生态环境的破坏所产生的直接紧迫的费用, 这是最低层次的要求;二是进阶层次,修复破坏的生 态环境所需的最低费用;三是高级层次,针对生态性 赔偿、经济性赔偿进行补充救济。 赔偿义务人将损 害的环境“恢复原状”并没有完全履行自己的义务, 还需进行补充救济,同时也要承担破坏环境暂时或 永久丧失生态功能的补偿费用。 根据权利人和义务 人的处分范围和程度,的内容也要有所细分,细 分为可自由的事由、限制性的事由和无法 的事由以对当事人的权利形成规制。

3.3赔偿范围应涵盖生态功能损失费

构建生态环境损害赔偿制度的目的在于修复生 态环境和赔偿损失，支付生态功能损失费是赔偿损 失最主要的方式。因环境行政执法无法向责任人索 赔生态功能损失和鉴定评估费等合理费用才需延伸 至生态环境损害赔偿制度。若赔偿权利人的索赔范 围不包括生态功能损失费将使得要求赔偿义务人赔 偿损失的目的落空，因此赔偿权利人提出的赔偿范 围应涵盖生态功能损失费。 若原告诉讼请求中没有包括生态环境功能损失 费用，法院可以向原告释明是否变更诉讼请求。同时 为了解决生态功能损失费量化难的问题，国务院、生 态环境部等部门以及鉴定机构可以在借鉴国外先进 经验基础上逐步研发出生态功能损失的量化标准。在 鉴定评估技术尚未成熟前，法院可以根据污染环境、 破坏生态的严重程度酌情确定生态功能损失费的大 小。例如重庆市南川区林业局诉张冬毛等人砍伐楠木 案中，法院参照已经死亡的楠木的永久性生态功能损 失费酌定未死亡楠木生态服务功能损失费。

结束语

生态环境损害赔偿制度是我国建设生态文 明大国进程中的重要制度创新,突破了体制的藩篱, 弥补了传统环境救济方式的不足,充分发挥了社会 主义协商民主的积极作用。 生态环境损害赔偿 制度以一种全新的治理理念为政府环境治理的“工 具箱”提供了向合作治理方向转型的变革契机,为环 境治理现代化提供制度依循。

参考文献

[1]郭武，秦萱钰. 我国生态环境损害赔偿诉讼制度的法律化 对策[J].江苏大学学报（社会科学版），2021，23（5）：48-55.

[2]王社坤，吴亦九.生态环境损害政府索赔的诉权基础：反思与 重塑[J].江苏大学学报（社会科学版），2021，23（5）：39-40.

[3]李兴宇.生态环境损害赔偿的性质辨识与制度塑造[J]. 中国地质大学学报（社会科学版），2019，19（4）：44-56.

[4] 邓少旭. 生态环境损害赔偿诉讼:定义与定位矫正[J]. 中国 环境管理，2020，12（3）：121-126.