城镇化背景下农村闲置土地的成因及再利用

城镇化背景下农村闲置土地的成因及再利用

郭垒

开江县自然资源局   626250

摘要：随着我国城镇化建设的出台，我国农村结构也在逐步调整，在改变人们生活质量的同时，也导致农业生产力的大量流失，使得农村地区出现越来越多的闲置土地，而土地作为一种稀有而又宝贵的资源，探讨其闲置原因，并对其进行合理管理与再利用，就显得尤为重要。基于此，本文从土地闲置产生原因入手，对我国农村土地闲置现象进行剖析，并提出相应措施，以期为解决我国农村土地闲置问题提供一些思考。

关键词：城镇化；农村闲置土地；再利用

改革开放后，我国农村结构出现了巨大变革，使广大的农民更加渴望更好地生活。然而，随着城镇化的不断推进，出现了一种奇怪现象，就是农村“人减地增”的逆向发展。据国土资源部规划司统计，十年来，全国农村建设用地新增230万公顷。事实上，农村人口是在不断下降的，而这些新增土地中，有很大一部分并未真正发挥其应有功能，这就造成农村出现大量的闲置土地。

一、农村闲置用地的界定、分类

随着人们生活质量越来越高，农村居民也开始重视在城市买房，忽视了对农村土地的利用。造成我国大部分农村土地被废弃，使国家的土地利用率急剧下降，学术界对此进行了一系列讨论。土地的开发与再利用涉及到许多领域，但同时也由于涉及到的问题太多，至今学术界尚无清晰的解决方案，国家也未制定相应的法律法规。目前，我国农村闲置土地的类型很多，包括已建好后荒废的、未开发的等等。

农村闲置土地可以分为两个方面：从广义上角度而言，没有得到有效利用的土地都可以称之为闲置土地。而基于狭义角度来讲，则是指本来应当被利用，但因为一些客观因素而未被利用的土地。而我们常说的农村闲置土地，大致可以分析闲置农用地以及闲置集体建设用地。闲置农用地主要包括没有得到充分利用的耕地以及荒废园地。而闲置集体建设用地主要包括荒废的宅基地、公共服务建设用地等。

二、土地闲置的危害

土地闲置，不仅是一种资源浪费的情况，同时还会使人的矛盾变得更加紧张。由于在农业生产结束后，暴露在外的农田其耐蚀性会降低，导致土壤结构发生变化。久而久之，不但会影响土地肥力，还会对周围未利用的土地造成严重影响，导致周围生态系统被破坏，在一定程度上限制了我国农业生产发展。土地资源的浪费造成人均耕地面积的减少，使人对地矛盾更加恶化，使社会经济发展受到极大阻碍，造成农业生产下降、农户增收下降、总体发展缓慢、经济发展速度较慢，农业总产值有所下降，对农业在国民经济中的重要地位造成严重影响。

土地闲置会降低农民的经济收入，进而影响到整体的经济发展，影响到农村居民的生活质量。农村土地资源的闲置导致了村民集体经济收入的下降，对集体公共利益的发展产生了极大影响，使得农民的生产、生活难以得到改善，间接地增加了农民负担，使其耕作热情受到极大打击，导致越来越多的土地被闲置，农村社会的安定和稳定也面临着巨大危险。

三、农村闲置土地的成因

（一）闲置农业用地成因

在农村地区，土地闲置和未利用的农用基础设施仍是主要的闲置形式。根据互联网相关调查分析，本文得到如下的结论：①当前发展水平下，城市与乡村之间存在着虹吸效应。大部分农村劳动力都外出打工，留守在家里的多为妇女和儿童，其无力独立完成农业生产，这就导致在发展新农业建设时难以开展，新技术难以普及、耕地产量低下等问题。②农业发展受到限制时，会使农业生产费用不断增加。许多人认为在家劳碌一年，还不如外出打工两个月，所幸干脆将土地转让，但近年来粮价下跌，不少农民也开始减少种植面积，从而造成了部分土地闲置。另外，一些土地虽然已流转，但由于农资、农机、人力等农业生产成本持续上涨，而粮价不但没有上涨，反而下降，因此，选择只种植一季，荒废时间长达半年之久，这便是一种“隐性闲置”。

（二）闲置非农建设用地

在农村，非农建设用地闲置现象屡见不鲜，而且在最近几年还呈上升态势。非农建设用地闲置主要有以下几个原因：①农民进城打工、求学、经商，一旦安定，就不会再回到乡下，原来的房子空置，许多旧屋都是破败不堪，杂草丛生。但是，因为浓重的乡土情怀，大部分人还是会选择保存老屋，而不会自行拆除还田。②因农民不断外迁、自然村合并等原因，造成了村卫生室、村委会、小学等用地大量空置，因其性质特殊，在开发与再利用上缺乏清晰的法律、法规，这就造成了这些用地管理不力，或者是随意被占用、废弃等情况。

四、农村闲置土地的再利用及对策

（一）农村闲置土地开发利用原则

1准确分类原则

导致我国农村土地闲置现状的情况有很多，闲置土地的原因往往包含许多方面，例如：农民外出打工，导致耕地荒废，或没及时流转；还有部分农民将土地流转到种粮大户后，由于其管理不善，最终导致土地闲置；大部分农村学生都选择去城市里上学，导致一些农村小学被荒废；有些则是用于水利、交通、灌溉水面等。这些闲置土地有些是为农户所有，有些则已流转，还有部分属于集体用地，一些土地的产权责任也含糊不清。以上种种情况，共同组成了我国农村土地闲置现状。所以，在发展农村闲置土地时，要先明确现有的各种类型、各类闲置土地的存量，如果不进行正确分类，就无法实现全面解决土地闲置问题。

2协同配合原则

土地开发和再利用是关系到广大农民群体自身利益的主要问题。所以，没有哪个部门可以将所有的闲置土地都利用起来。这就需要地方政府统一安排，协调国土、农委、水利、交通、财政、规划等相关部门，并制定一套相应措施。这样，在保证农户权益的前提下，最大程度发挥土地资源，并加速开发速度，降低开发、再利用困难，从而使农民的满意程度得到改善。

3合理有序原则

在开发和再利用农村闲置用地时，要坚持“合理有序”这一大原则。对“合理有序”的理解可以分为两个方面。首先是合理，因为目前我国农村闲置土地种类繁琐，因此在开发和再利用上并没有统一模式，这就需要相关人员在对农村闲置土地进行合理开发与再利用时，要统筹考虑，因地制宜。无论是复垦还田，还是土地流转租赁，都要考虑到当地事情。在合理使用的同时，要进行有序发展。当前，我国农村地区存在大量的闲置用地，这些土地的开发和再利用绝非一朝一夕之功。在此基础上，根据闲置土地的开发利用难度和效益进行分类，优先要保证易于开发利用的土地被充分利用。剩余的土地可以等待时机成熟后，继续开发利用。

（二）农村闲置土地开发再利用及对策建议

1基于制度的完善

健全制度体系是防止土地资源浪费的基本措施。当前，我国还没有实现对农村闲置土地的全面监督，导致土地闲置成本低，甚至是没有成本。所以，必须建立健全的土地使用制度和未使用制度。为此，可以从国外先进的实践中汲取有益经验，尽快建立健全的土地利用管理体制，使之与新的土地管理模式相匹配，利用闲置税费，可以有效化解闲置土地问题。与此同时，加强对闲置土地的法律责任，既要发挥监督作用，又要严格落实问责，不管是由何人引起的土地闲置，都要承担一切后果。

2基于经济层面的引导

“占补平衡”和“付费使用”主要用于宅基地，由政府根据当地实际情况，建立补偿平衡和补偿使用机制。农村土地利用指标可以分为全村宅基地使用标准和人均宅基地使用面积，超出标准的农户要缴纳土地使用税，并将这笔资金分配到土地占用较小或者自愿放弃土地的家庭。对长期闲置的土地，可以选择征收闲置土地费用，并选择一个行政村或一个乡镇为对象，实行占补平衡、多占付费、闲置缴费的制度。农村宅基地问题涉及到农户自身利益，在制定政策时要多听取其建议，加大政策宣传力度，让农民意识到土地闲置的危害，以确保农户可以积极配合相关工作。

结语

总之，农村闲置土地问题一直都是我国使用存在的问题，随着我国社会经济的发展，又出现了许多新问题，始终未能得到解决。为此，文章从实际出发，通过对农村土地闲置问题进行调查，以及对农村土地闲置问题的成因、分类等方面进行研究，归纳、提炼出了若干解决办法。但是，由于时间和精力有限，数据采集困难，认识能力有限，相关工作人员应该充分认识到自己的不足之处，不断学习先进的理念， 促进农村土地的合理利用，推进农村实现健康稳定发展。

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