浅析新形势下上海市社会投资项目行政审批的管理应对措施----以某新建集成电路研发及办公项目为例

浅析新形势下上海市社会投资项目行政审批的管理应对措施----以某新建集成电路研发及办公项目为例

付琼

上海建科工程项目管理有限公司         上海市     200032

摘要：随着中国营商环境改革步伐的稳步迈进，中国建筑行业“办理建筑许可指标”的全球排名，已由2014年的96位跃升至2020年的31位，上升65位。上海作为世界银行营商环境改革测评分析中国地区的样本城市之一，优越的营商环境必将吸引越来越多的中外投资者落户上海，也愈将激发上海对社会投资类建设项目行政审批改革力度的提升。社会投资类建设项目以出让土地为主，在项目建设过程中整体呈现前紧后松的局面，即前期行政审批手续时间要求紧，对施工许可证开工时间节点有严格的要求，施工技术难度不高，工期宽松。本文立足于社会投资类建设项目行政审批的控制要点，分析审批过程中的设计、招标采购、造价合约等各专业的配合重点，基于笔者十多年建设项目前期行政审批管理经验，结合实际案例予以分析，浅析疫情形势下上海市社会投资项目行政审批工作的管理应对措施。

关键词：社会投资项目；审批；管理

引言

世界银行“Donging Business”项目调查始于2002年，通过对各国中小企业考察，对企业存在周期内所适用的法规进行评估，通过收集分析数据，对各国商业监管环境进行比较，并发布《营商环境报告》。世行测评形成《营商环境报告》，包括10个指标涉及190个经济体，是营商环境的一个重要考量方法。2006年增加“办理建筑许可”为一级指标，衡量企业建设仓库需完成的手续、时间及成本。2016年增加“建筑质量控制指数”为二级指标，评估企业建筑规章的质量、质量控制与安全机制、责任与保险制度和执业资格要求的力度。2021年9月，世界银行高级管理层决定停止发布世界《营商环境报告》，并致力于创造一种新的机制来评价各经济体的营商和投资环境。2022年2月7日，世界银行发布了《宜商环境计划方案》征求意见稿。宜商环境评价机制的目标之一便是通过专注于私营企业发展，宜商环境可有效促进实现世界银行消除贫困和促进共享繁荣的目标[1]。社会投资项目施工许可办理周期始终是世界银行考核的重点。

一、社会投资项目行政审批概况

（1）社会投资项目行政审批现状

上海市社会投资项目划分为“工业项目”、“小型项目”、“三类保护项目”及“其他社会投资项目”，从取得土地后到获取施工许可证，承诺审批时限从15至48个工作日不等。涉及到的前期审批事项主要有：建设用地规划许可证、建设用地批准书、设计方案审核、建设工程规划许可证、施工图设计文件审查及施工许可证核发等。对于带方案出让的土地，需在土地出让时已明确相关建设参数要求，规划和自然资源局以审批“两图一表”的方式给予建筑设计方案的审核意见。

建设项目行政审批涉及到的中介服务事项，需根据项目的性质类别完成相应的第三方咨询服务的招标采购、合同签订、报告编制、专家论证及评审等工作。根据审批要素要求的不同，不同的咨询报告需要完成的时间节点不尽相同，有些要求在设计方案审核时完成，有些则要求在施工图审图时具备。如：交通影响评价报告需要在设计方案审核时提交交警部门作为方案征询的要件；而在施工图设计文件审查前，建设单位则需根据《上海市建筑玻璃幕墙管理办法》要求，完成结构安全性论证报告、光反射环境影响技术评估报告和专家论证报告。

（2）某新建集成电路研发及办公项目概况

本项目位于为外商投资的模拟集成电路产品的升级及产业化项目，主要功能定位为研发、办公，投资约7亿元人民币，用地面积约为26亩，总建筑面积约8.4万平方米，其中地下建筑2层面积约3.2万平方米，地上11层建筑面积约5.2万平方米，主要建设内容为办公楼、实验室及其配套用房。依据建设单位的里程碑节点要求，整个项目工期计划于2022 年 3 月底前签订土地协议，2023年 1月底前开工建设。

（3）项目行政审批实施过程

模拟集成电路项目自2021年由建设单位与设计单位协同，结合该片区土地出让参数指标的要求，于2022年年初初步形成了设计方案总平图、鸟瞰图及建设项目表（以下简称“两图一表”），以满足该宗地带方案出让的要求。2022年2月中旬开始，设计团队根据建设单位不断细化的建设需求，开始进行方案设计深化，建设单位同步对接土地出让事宜。2022年3月28日上海市进入新冠疫情封控期，给原本如火如荼开展的项目设计、前期行政审批沟通及规资部门土地出让手续工作按下了暂停键。建设单位、设计单位、项目管理单位及招标采购单位等参建各方只能居家办公，各种需要探讨协商的问题均通过电话、微信、腾讯会议等形式予以解决。随着方案设计的深度推进，设计对部分政府审批管理部门相应参数的细致要求愈发困惑迷茫，同时后续的中介服务专项评估涉及到的招标采购的协同，矛盾愈发凸显。

二、社会投资类项目行政审批存在的问题及原因

（1）各部门审批仍处于碎片化，尚未实现整体政府的目标

带方案出让的土地，在土地出让前需征询相关管理部门意见，由规划和自然资源资部门进行整合并纳入土地出让合同。模拟集成电路项目在两图一表阶段，规划和自然资源局已针对该地块向相关管理部门发起一轮意见征询，但相关意见未得到设计单位及规划和自然资源资的充分重视，造成两图一表中批复的总平面图与某些规范标准相冲突，其中最为突出的矛盾为建筑贴现率与消防环通道的冲突。根据管委会对该地块的《设计管控大纲》的要求：沿NS十路建筑界面采用较高贴线率应≥60%，地块塔楼应沿路布置，由北向南形成递进的紧凑廊道空间，建议建筑采取围合式布局。本项目建筑属于整体高层建筑，根据防火规范要求应设置设环形消防车道。但根据批复的两图一表，现状设计基地内西侧建筑距离用地红线仅为3米多，不满足消防车道通行净宽要求，基地内消防车无法环通，需要借用西侧城市道路（NS十路）及南侧城市道路（EW一路）设置环形消防车道。如果不借用城市道路形成环路，则需要在基地内形成消防车道环通，西侧建筑外墙需要退NS十路道路红线至少9米（消防车道4米，消防车道距建筑5米），无法满足沿NS十路建筑需满足3米贴线率60%的要求。

规划和自然资源资部门批复的两图一表与消防规范要求的差别，造成：按照两图一表的批复深化设计方案则无法满足消防设计规范的要求；执行消防设计规范的要求则设计方案要做大刀阔斧的修改且不能满足规资部门对相关建设指标控制的要求。设计单位一味迎合建设单位及审批部门的要求，而忽视了本应该有的专业思考；相关管理部门各自为政，只在自己的一亩三分地上提要求；规划和自然资源资部门部门缺乏综合审查能力；一味赶设计进度、审批进度，忽视了一些关键的专业问题，为后期审批进程的滞后埋下了隐患。

（2）建设项目审批制度相关政策培训力度不够，设计方对规范的解读仍一知半解

自2018年上海市开展行政审批制度改革以来，各类行政审批政策纷沓至来，不仅市级层面对全市大面有要求，某些新片区则有本区域更全面、细致的要求，与此同时，相应行政审批管理部门对企业的政策宣讲则少之又少，管理层面内部审批人员操作手势不一。因此对于政策敏感性不高的从业人员或是对政策缺乏正确深入解读的情况比比皆是，由此又造成了因设计不能满足审批部门要求而被反复要求修改，造成行政相对人与审批人员疲于奔命相互抱怨的恶性循环。对于模拟集成电路项目在该地区执行设置地下生活垃圾分类房或小压站的要求，随着设计方案的深化，笔者与生态环境部门的深入沟通得知：该地区现有3t垃圾车型的净高为2.7米的小型车，但是这种小型清运车很快就不会用在工业区，只会用在老旧小区，新城区、工业区只会用5t/8t净高3-4米的清运车。而模拟集成电路项目两图一表中现有设计，场地下车库道路转弯半径并不满足大型车进地下车库清运的要求。根据土地出让合同的要求，本项目需采用超低能耗建筑，但是针对2020年10月印发的《关于推进本市超低能耗建筑发展的实施意见》，设计方及超低能耗咨询顾问单位均有疑惑，即：超低能耗建筑的范围认定可否扣除高能耗的实验室和数据机房，仅其他区域按照超低能耗进行设计和认定？

（3）招标采购工作的滞后，影响行政审批工作进度

社会投资项目的招标采购工作制度由企业按照《中华人民共和国招标投标法》，属于非依法必须招标的项目，由企业自行制定。前期环境影响评价、卫生学预评价、交通影响评价、节能、绿色建筑及超低能耗、水土保持、防汛影响专项论证及节水设施设计方案评估等报告的编制，其中部分报告需在方案设计批复前编制完成。方案设计深化阶段，设计人员需要专业报告编制单位提供专业化的咨询意见，同时专业报告编制单位对设计图纸的深度也有相应的要求。在土地出让合同签订后，建设单位方具备建设主体的身份，各参建单位才能陆续招标进场具备相应的责任主体身份。而招标采购工作的不确定性，往往使得招采工作在某些时候无法满足行政审批要求的时间节点。模拟集成电路项目两图一表后的方案深化阶段时间非常紧张，招标采购方要在很短的时间内将相关中介服务专项咨询顾问单位招标进场，以匹配即将开展的方案设计征询工作。因疫情影响，土地出让严重滞后，土地合同未签订则项目无法依法完成立项，招标采购工作无法正常开展，相关中介服务专项咨询单位不能及时进场工作，从而影响整个项目的推进。

三、社会投资类项目行政审批问题的管理措施

社会投资类项目前期审批方面虽然存在着不容回避的问题，但是只要参建各方发挥好各自的角色职责，尤其是建设单位的理解、设计单位的专业解读、管理公司的沟通协调，在审批部门的协助下，一定能够寻求到合适的解决方案，让项目能够不留尾巴的如期开工建设。

首先，全过程积极与相关审批管理部门沟通，了解并正确解读与项目有关的最新政策信息，寻求协助。在整个过程中，笔者作为前期配套工程师，是整个项目行政审批的牵头及汇总人员，始终作为第一线人员主动与相关审批管理部门沟通，同时全面收集设计单位尚不能把握的疑难问题，向双方充分披露有关信息。在取得初步解决方案时与设计进行对接，同时就设计依然有疑问的部分，提请相关审批管理部门组织协调会，在此过程中准确把握建设单位的建设意图，确保在沟通的过程始终得到保证。经过反复与消防设计审核部门、交警部门及城市绿化市容管理等相关审批管理部门的单部门沟通及公开部门线上协调会，最终确定本项目消防登高面需在红线内解决，借用城市道路环通在技术上可行，并且消防环通道边绿化带不可种植高大乔木。在生态处的指导下得知，垃圾房的设置需满足垃圾房设置在地下及车辆清运要求，是否地下清运，并未做强制要求。如垃圾车不能下地下，则需设置垃圾压缩箱，抬至地面，实现垃圾车地面清运。就压缩箱设置的技术问题，生态处同时提供了相关单位给予技术指导。考虑到下地下车库的车道改变难度及成本均较大，本项目调整为在地下设置垃圾小压站，垃圾经压缩站压缩后，抬升至地面清运，从而保持空气环境的清洁。针对超低能耗建筑的范围认定，积极与市区两级相关部门沟通，最终确定超低能耗建筑的认定范围“可扣除高能耗的实验室和数据机房”。

其次，前期配套工程师要与招标采购、商务造价合约工程师保持良好的沟通。对项目前期的招标采购事项、时间节点需求及时反馈给招标采购人员，招采人员也要对相应的招采制度及流程予以细致交代，双方根据项目推进需求，确定招采周期，合理预留招采时间。介于项目管理公司介入模拟集成电路项目之际，设计方已完成两图一表的设计，作为前期配套工程师需要充分利用疫情封控管理居家办公的时间，摸清本项目涉及到的中介服务专项咨询事项，了解本项目招采政策。本项目对中介服务咨询事项采用邀请招标的方式，由各参建单位推举合格供应商，对进入合格供应商名单的发起邀请招标，全程采用线上招标的模式。经过与招采工程师的沟通，双方一致认为，对设计方案深化过程中急需且方案设计征询阶段需要提供成果文件的，在土地合同签订前即可做好招标的所有准备工作，包括招标文件的编制、合格供应商名录的建立、投标意向的确定等，待土地合同签订项目信息报送完成后，第一时间开展招标、评标及定标工作，并要求投标单位在定标后的第一时间介入工作。

此外对于上海已经在推进的区域评估工作，我们要紧跟政策，借助区域评估成果，促进项目推进，节约项目成本。根据2021年发布的《关于优化营商环境推行区域评估工作的通知》，对已经完成区域评估的，建设项目可根据行业主管部门要求，不再进行相应的评估评审。经沟通了解管委会展开了对该区域的交通影响评价、水土保持方案审查等事项的区域评估工作。结合项目推进的时间，保持与相关审批管理部门的沟通，衔接好项目对评估报告的需求时间及区域评估成果的分享时间，充分利用评估成果为本项目服务。最终本项目共享了该区域的水土保持方案评估成果，因疫情影响交通影响区域评价成果滞后，由本项目另行委托咨询单位开展工作。考虑的交通影响评价报告出具时间的紧迫性，笔者积极了解到交通影响评价区域评估单位相关信息及报告编制进展情况，以区域交通影响评价单位推荐的方式，最终招采确定由对该区域情况十分熟悉的咨询单位完成本项目交通影响评价，报告编制及审批时间均得到了有利的把控。

再次，行政审批管理部门要加强内部人员的培训，统一内部操作手势，同类别项目要求一致。同时也要做到新政策或政策更新的广而告之、对外宣贯，以提高行政双方的办事效率。行政审批部门要严格依法行政，对资料清单外的资料不轻易要求参建单位提供。尤其针对部分行政区域在带方案出让、方案设计批复、工程规划许可证阶段反复要求方案征询的做法，要予以杜绝。要真正做到一次征询，全过程使用。

最后，前期配套工程师要修炼工程建设专业知识，紧跟政策前沿，关注政策的更新，细致解读政策。前期配套工程师决不能将前期审批工作看做是跑跑腿、送送文件的二转手，而是要发挥专业的沟通桥梁作用。要积极学习专业知识、下现场，熟知行政审批相关法律法规，理论与实际相结合，这样在前期方案设计阶段，对协助设计确定相关参数指标是否符合法律法规标准有着极其重要的意义。前期配套工程师要预先掌握一定的招标采购知识，如招采流程、周期，以及相应的专业单位所应具备的资质要求，了解该项目所在区域的区域评估政策推进情况，以避免重复劳动，浪费时间、金钱；要协同设计，及时做好判断，需要编制哪些专项咨询报告，并于相关审批管理部门进行沟通确认；要协同招采人员，确定各类行政审批相关事项的招标采购时间节点；要协助商务造价合约人员，就专业采购合同中的付款节点及付款比例等与咨询工作阶段及成果的匹配性给出专业意见。如对于上海市工程建设项目施工图设计文件免于审查正面清单中的项目，政府通过统一购买服务进行施工图事中事后监管检查，作为前期配套工程师即可建议招采及商务造价合约人员在费用控制中无需考虑施工图审图费；施工图检查在施工许可批复后的3-10个工作日内完成，针对审查过程中可能存在的图纸修改或质量不合格导致的停工风险，可建议商务造价合约部门在商谈合同付款节点条款时，要充分考虑施工图检查通过的时间，将施工图出图费用控制在事中事后监管审查通过后支付，这样既充分利用了资金的时间价值，缓解资金压力，又有利于激励设计公司提供施工图出图的效率和质量。

四、结论

模拟集成电路项目土地合同于2022年5月17日签订，在此期间，在前期配套工程师的协调下，招标采购方完成了中介服务咨询事项的招采筹备工作，商务造价合约部门备好了相关的合同文本，设计单位有疑问的事项得到了解决，审批部门对本项目的情况有了细致的了解，从而使得本项目在疫情封控解除的第一时间发起了深化设计方案征询，并于2022年11月获得施工许可证开工建设。前期行政审批过程中不仅涉及政策法规的解读适用，同时涉及设计参数的确定、招标采购、商务造价合约的进度配合，因此前期报批报建流程涉及项目管理的方方面面，一个成功的建设项目，离不开前期的精心策划及各专业的积极配合。

参考文献

【1】普华永道.解读世界银行发布的《宜商环境计划方案》征求意见稿［EB/OL］. https://mp.weixin.qq.com/s/xqSTv2cLg0QyuUWA7j2YDQ, 2022-2-17.

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