我国城乡规划制度运行效能改革思路研究

我国城乡规划制度运行效能改革思路研究

王发

吴起县规划服务中心，陕西省延安市717600

摘要：经济的发展，促进城镇化进程的加快。在土地利用总体规划与城市总体规划整合趋势明显的时代背景下，建设用地的边界划定与规划技术标准都将得到统一。以控制性详细规划制度为核心的城乡规划制度需要进一步完善，以适应“两规合一”为基础的“多规融合”需要。在规划的编制与修改过程中需要重视公众参与、信息公开等工作，为规划委员会制度与规划听证制度的改进创造条件。完善以规划条件为依据的规划许可制度，需要加强全程监管工作，以确保在推进并联审批等改革的同时有力维护规划秩序。完善合理补偿、申诉救济制度是平衡建设自由与建设管制关系的必要条件。

关键词：城乡规划；公众参与；控制性详细规划；规划

引言

在新时代背景下，城乡地区实现了全方位的革新和进步。在当前城乡地区的发展进程中，要积极促进规划方面的转型发展，要立足城乡地区发展的实际情况，顺应新时代发展趋势，着力推进城乡规划产业以及发展模式等方面的转型。

1区分单元、地块层次编制控制性详细规划

控制性详细规划制度是城乡规划制度中的核心内容。总体规划中包含的各项专项规划内容都需要在控制性详细规划层面落实。以控制性详细规划为依据的建设用地许可与建设工程许可是土地部门办理土地使用证、房产管理部门办理房屋产权登记的前置条件。如果控制性详细规划中已经确定某地块的用途，但当前该地块建筑是普通的商住建筑或工业建筑，那就可能因为政府拍卖该地块的工作完成而启动以征收、拆迁为前提的建设项目。所以，控制性详细规划不仅决定建设用地的开发强度阈值，而且决定了特定地块的未来用途。“我国的既有规范体系下的‘控制性详细规划’与现今美国城市规划法中的区划、德国的营建规划直接比较，可以发现在针对具体的土地使用设定了指标限制并成为建设许可的依据这些基本功能和作用上有着相似性。因此，从制度的历史源流和规范所要求的形式内容上看，我国和德国、美国的城市规划相关立法可归属为一个类型。”控制性详细规划的编制可以区分时序与层次。就时序而言，近期建设规划涉及地块需要尽快编制控制性详细规划，总体规划内的其他地块因为五年内暂不进行规模开发，所以可暂缓编制具体地块的控制性详细规划。按照各地“控规全覆盖”的工作思路，关于时序的考量还需要辅以控制性详细规划的层次区分思考方法，即社区范围和地块范围的控制性详细规划分别设定社区整体的开发容量和社区内具体地块的控制性指标。社区范围的控制性详细规划也称为单元控制性详细规划或控制性详细规划大纲，为社区内各地块调控指标设定了有限的增减空间与总和容量。地块控制性详细规划设定的指标一般不得被突破，但例外情况经过论证可以略作调整，如上浮或下调10%的容积率指标，但此地块的指标调整需要与社区内相邻地块的指标之间逆向平衡作为条件。这种总量控制与适度灵活调整相结合的模式，可以支持地块间的指标协调，但对各地块指标总量又严格控制，因此能够避免给配建的水电供给、交通、垃圾处理等公共设施增加承载压力。在暂缓建设区域，可以只编制单元控制性详细规划从而为将来编制具体的地块控制性详细规划设定容积率总和阈值，也为可能的调整保留空间。

2加强人才，提升团队素养

城乡规划管理本身是一项专业性很强的工作，因此在实际管理过程中会涉及到更多的专业内容。为了有效保证这类工作的质量和效率，相关管理者需要提高自身的能力和水平。具体操作可以从两个方面体现出来，首先是有关机关和单位在最初招聘人员时提高了招聘门槛，在人才入职前需要对自身的专业水平和能力进行分析和判断，如果有一些人员不足，那么就不能招聘。此外，为了更好地保证这类人员入职后能够满足工作的需要和要求，相关单位还需要对其进行一定的培训，从而帮助人员能够更快地进入岗位的实际工作。另一方面，需要对进入公司的一系列员工进行相应的培训，也需要绑定相应的考核内容。只有经过培训并通过考核的工作人员才能上岗，以确保自身能力能够满足岗位的实际需要。通过设置一系列奖惩机制的方法也可以有效地提高整体工作质量，将工作人员的工作与奖惩机制相互绑定，从而提高他们的工作积极性和责任感，在今后的发展过程中还需要不断优化和加强机制和培训内容，从而有效地提高团队的整体工作质量。

3区分规划修改的不同情形设定对应的程序

规划的修改是规划动态性特征的必然表现。对规划的修改可以区分情况，设定不同的程序进行规范。立法机关在制定《城乡规划法》时，为了加强行政层级监督设定了严格的审批制度，但却无法阻止各地规划部门为了避免行政效率降低而采取“编而不报”“调而不批”的应对方式。对于开发商为牟取更多利润而通过贿赂方式诱导规划部门工作人员修改控制性详细规划中的容积率等指标的做法，确实需要严格监管，但也要考虑到监管方式和效率要求。例如，对控制性详细规划的修改可以分为整体修编、局部调整、技术修订，因此采取不同的程序进行繁简分流又确保必要的监督力度，才是更可取的方式。除了加强行政监督之外，对规划修改方案进行公示，听取公众意见，接受相关利害关系人的监督，也是维护规划稳定性、提高规划公信度的重要方式。“规划的修改与已批建设项目的关系，存在三种情形:(1)已经获得规划许可的建设项目所在地块与周边的空间关系都没有发生改变。(2)已经获得规划许可的建设项目作为现状建筑来处理，而周边的空间关系发生了改变。(3)规划对许可的建设项目所在地块的控制要求进行了调整。”在规划修改对周边社区或已经启动的建设项目产生直接影响的情况下，利害关系人维护权利的监督行为在维护城乡规划秩序方面，具有更为直接的效果。特别是在涉及垃圾中转站、垃圾焚烧发电站、移动信号塔、变电站、医院等邻避设施的布局调整时，很容易引发周边居民的强烈抵制，因此充分的沟通协商与合理的补偿都是必要的举措。在规划修改影响的项目还未施工或竣工的情形下，需要及时告知项目建设方停止施工，避免给建设方造成更大的损失，同时也能降低支付合理补偿的成本。

4始终坚持生态优先的发展理念

城乡规划的转型发展需要始终坚持生态优先的发展理念，要避免出现一味追求发展而忽视自然生态环境或对自然生态环境造成破坏的举措和问题。要切实打造生态宜居的城乡活动空间，可以有效把握生态环境与水环境两大要素，进一步改造现有城乡景观和人民群众的生活环境。在保留原有生活形态的基础之上，对城乡自然生态体系进行全面的整治与优化，深入推进绿色城乡建设，提升城乡地区生物多样化水平。针对城乡地区已经受到污染的水体等要强化治理，提升河道污水处理水平，同时也要避免人民群众在日常生活之中所养殖的禽畜对水体和植物等造成更大的污染和影响。

结语

总之，近年来以土地利用规划与城乡规划为基础，协调经济与社会发展规划、环境保护规划的内容，构建国土空间规划制度体系改革探索正逐步展开。

参考文献

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