探讨政府投资建设项目管理中存在的问题及对策

探讨政府投资建设项目管理中存在的问题及对策

范福荣

广州市花都区公共建设项目管理中心

摘要:随着我国城镇化建设的不断推进，政府加大了对城市基础建设设施的资金投入。如何更高效、规范、科学的进行政府投资建设项目管理，是我们需要突破的重要课题。基于此，本文主要对政府投资建设项目管理中存在的问题及对策进行分析与探讨，以供同仁参考。

关键词:政府投资；项目管理；管理问题；对策研究

一、前言

政府投资建设项目是指政府为了实现其职能，满足社会公共需要，发挥弥补市场失效、维护市场配置功能、调节国民经济运行的作用，投入资金转化为实物资产的行为和过程。如：城市公共安全设施建设、保护和改善生态环境、重大产业结构调整优化、政府公共服务设施、基础设施建设等。近年来随着我国的经济的持续发展，财政投资规模不断扩大，如何高效、规范、科学的进行政府投资项目管理，事关改革、稳定、发展大局。

二、政府投资建设项目管理方式存在的问题

在通常情况下，政府投资项目的管理是由政府以及相关职能部门来实现的，而政府作为投资项目的业主方，其对于投资项目的资金决策、调拨等内容有着直接的管理权，同时由其对工程施工的全过程进行管理；在这种管理模式下，存在着较大的弊端，经常由于过于追求投资效益和规模而忽略对工程投资风险的控制；为了在短时间内获得最大的效益，不重视工程施工质量，随意缩短工期等。具体问题还表现在以下几个方面：

1.项目前期工作质量不高。前期工作是整个项目实施工作的前提和基础。现实中，不少项目单位都普遍存在“重实施、轻前期”的倾向：一是前期专项经费紧张，甚至没有前期工作专项经费，前期论证难以深入开展；二是重视程度不够，一些项目业主单位为了加快工程进度，一边搞设计、一边搞施工建设，给后期的项目建设带来很大隐患。三是项目论证不够。一些重大项目，因赶进度需要，未能深化项目前期各项论证，各类评估流于形式等等。

2.项目监管有待加强。随着我国经济社会的快速发展，政府投资项目呈现出点多面广、投入资金量逐年增大的特点，政府投资项目监管有待加强。主要表现在：一是少数项目的责任单位未建立项目法人制或法人不明晰。少数项目以工程指挥部或项目办公室的形式组织建设，政企不分；一些项目虽成立了法人机构，但行政指挥色彩浓厚，有的工程指挥部和项目法人并存，关系不清，职责不明，项目法人无法独立履行职责。二是少数项目监理不严。特别是随着基础设施建设发展快，具有合格资质的监理队伍出现结构性不足，少数项目没有按项目监理制要求进行严格管理。三是项目“三超”难以避免。主要由于设计不规范、后期监管约束不力等原因，政府投资项目常出现概算超估算、预算超概算、结算超预算的现象。四是监管力量薄弱。目前政府投资项目数量多，规模大，涉及行业广。虽然有重大项目稽察特派员办公室，但仍与发改委内设机构合一，监管力量仍然薄弱。

3.项目“信息管理”严重滞后。项目的高效管理、信息化办公的实现和适应未来项目建设的需求等都要求政府投资建设项目建立协同管理信息平台。目前，很多政府投资建设项目管理部门不够重视项目的信息管理，有些单位虽有项目管理软件但仅能够实现基本的项目展示功能，而对于更加便捷的多方协同管理信息平台还未设计。而实现标准化是实现信息化的前提，标准化的制度、流程和表单设计将为协同管理信息平台的设计提供理论基础。

三、加强政府投资建设项目管理的对策

1.建立健全科学化、规范化、流程化的建设项目管理方案。依据国家政府投资项目的法律制度，规范政府投资项目的管理活动。政府性投资具有专业性，因此需要确保各项投资数据用到实处，建立健全政府投资的规范化制度。对资金流向和质量做好监督管理工作。现代管理系统是建立在加强政府投资管理的基础上，同时各项数据会遵照管理资金运作流程。在全国范围内，建立落实评估体系，建立资金运转系统，对财政数据给予极大重视度。完善政府的管理项目机制，合理利用财政支出，确保项目建成后满足预期要求，防止出现贪大求全的现象。

2.成立政府投资建设项目工作领导小组。为避免“多头管理”和“几不管”现象的发生，政府应整合管理资源，成立建设项目工作领导小组，建立责任单位信息共享、互相衔接、纵横联动的工作体系，如任命市发展与改革委员会为组长，纪检监察、财政、审计、建设领域相关部门为成员，将财政资金建设项目纳入年度工作计划，统筹规划安排部署。发改委在收到省下达投资计划以后，一是和财政局核对资金到位情况；二是要与财政局一起全过程参与到工程建设项目中去，全程监督工程的概算、预算和结算的评审核查，负责变更、招投标、施工的具体环节，并定期根据施工进度和财政局核对资金拨付情况；三是建设单位按照国家基本建设程序推进项目建设工作，并定期向发改委汇报工程进度。发改委要每个月汇总一次政府投资项目的信息情况对预算资金拨付情况、工程进度情况等整理出预算投资实施进展表便于监督、查询和领导决策。

3.进一步量化政府投资项目责任追究制度，实行“项目主管责任制”。要依据当地的特点和各单位分工情况建立起行之有效的责任追究制度。一要严格落实政府有关部门监管制度。政府要制定政府投资项目公示指导意见，明确公示内容和审批流程，及时公布审批结果。出台政府投资项目决策责任追究指导意见，对违反规定造成重大损失的，要按照“谁决策、谁负责”“谁主管，谁负责”“谁建设，谁负责”的原则，严肃追究直接责任人员和有关领导的责任。而实行“项目主管责任制”是指作为项目的牵头人或专业技术人员接受任务后，与中心签订项目管理责任书，全权负责整个项目。其主要职责包括整个项目的推进，例如，项目前期的工程基础文件的编报（组织项目建议书、设计、可行性研究和标底的编制工作）以及施工过程的现场管理、项目竣工后的验收和结算等全过程工作。除此之外，该项目主管还要对项目的计划进度、项目协调、造价投资和安全等方面负直接责任。根据项目进展的不同阶段，总工室协助项目主管对技术方案进行审核把关，对总投资进行监控；合同预算科根据项目主管提出的项目特点和工作计划分别进行设计、监理、施工及设备的招标，并签订合同，根据项目主管的审核意见向市财政局申报工程进度款等。整个项目建设过程以项目主管为龙头主线，总工室、合同预算科处于监控、协助、服务的角色，包括中心领导和专业科室领导，对项目管理更多的是检查、落实、协调和服务的角色。

4.实行全方位、全过程招标制。建管中心负责项目工程的所有服务包括勘察、设计、监理和施工均在有形建筑市场面向全社会公开招标，通过互联网和当地主流媒体公布与工程有关的各种信息，使每个有意参与招标的企业都能同步得到等量的信息，杜绝暗箱操作。建管中心通过公开招投标选择社会上优秀的设计和服务机构，整合社会资源，提高建管中心的工作质量。设计和造价咨询等服务机构的费用按照国家收费标准进行收取，确保权责对等，相应工作要求、工作成果和质量做到权利与义务对等、统一。但若发现服务工作中出现可控制范围内的差错造成损失浪费的，可按照双方约定对其处以高额违约处罚金，进而提高项目相关单位的工作质量并有效控制项目投资。

5.实行风险包干和无现场签证制度。实行风险包干，就是指考虑到包括工程量漏项、计算有误，或者施工中的实际情况与自然气候、地质等的差别，不得不增加现场签证，导致增加工程项目的费用。为此，建管中心提出在中标基础价的基础上可以增加一定的风险系数，并以此作为工程造价的发标价的上限。这种实行风险包干和无现场签证制度的做法既可以杜绝施工单位低价中标、施工中通过人为签证增加费用，结算严重超中标价，又可以增加甲方对项目资金的控制权和工程进度的掌控权，也加强了建设单位、施工单位、监理单位、造价咨询单位对招标文件和合同的管理。

6.建立项目全过程信息管理协同平台。在实现政府投资建设项目管理标准化后，形成政府投资项目管理标准化手册。未来城市发展将会面临更多的城市基础设施建设，而通过庞大的纸质材料流转信息显然不利于提高工程建设效率的要求，基于信息化的协同管理信息平台将成为未来项目管理的主流。通过无纸化办公不仅提高工作效率，而且能够实现信息实时共享及跟踪监督，这一切都为政府投资项目的建设提供有力保障。

四、结束语

综上所述，政府投资管理体制是经济体制的组成部分，只有认真的解决政府投资工程项目管理中存在的问题，积极推行政府投资建设项目管理标准化，才能切实落实科学发展、真正发挥政府投资对国民经济的促进作用，才能保证政府投资工程的质量，实现其在新型城镇化战略实施过程中重要的作用。

参考文献：

[1]《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》.2015

[2]《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》.2015

[3]《关于进上步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》.2015