上海市水务综合行政执法体制发展浅析

上海市水务综合行政执法体制发展浅析

范红刚

上海交通大学国际与公共事务学院20级MPA研究生  200030

摘  要：在水务综合管理上，上海开了我国省级政府的先河，于2001年组建了水务局，并在水务综合行政执法上展开了有益的尝试。本文从上海水务行政执法体制发展，取得成绩、存在问题进行研究，期望对改进上海水务综合行政执法工作有所帮助。

关键词：水务，综合行政执法

水资源是人类最重要的自然资源之一，是社会经济赖以生存和发展的基本条件。上海，为长江和钱塘江入海口所夹，上游又有太湖，让人感觉水资源丰富。实际上，根据水务部门发布的《2021年上海市水资源公报》，2021年上海市本地水资源总量为53.86亿立方米[1]，人均水资源约210立方米，大大低于全国人均2200立方米，也低于国际公认的1750立方米的用水紧张线。另外，根据环境部门对上海市主要河道的水质监测发现，Ⅱ～Ⅲ类水质断面占80.6%，Ⅳ类断面占18.7%，Ⅴ类断面占0.7%，无劣Ⅴ类断面，虽然本市近年来不断加大截污治污力度，地表水环境质量持续改善，但氮磷等影响全市地表水环境质量的状况仍然存在。[2]

保障人民的饮水安全；供应工农业生产用水，支撑国民经济健康发展；保护水环境，维护人类基本的生存环境，是现代政府履行公共管理职能的重要方面。政府一方面要鼓励节约用水，保障防汛安全，加强污水处理基础设施建设，另一方面要健全行政执法体制，严厉打击各种危害水环境的违法行为。在水务综合管理上，上海开了我国省级政府的先河，于2001年组建了水务局，并在水务综合行政执法上展开了有益的尝试。

一、水务行政执法概念

水务行政执法是指行政机关按照立法机关制定的行政法律来管理涉水事务的活动总和，包括依据法律制定水务管理方面的行政法规、规章，实施水务行政处理（行政征收、行政裁决、行政确认），进行行政监督检查、行政处罚、行政强制等。在实践中，人们一般将行使水务行政处罚权的机构实施行政检查、行政处罚、行政强制的行为和过程称为水务行政执法。

二、上海市水务行政综合执法体制发展

（一）执法机构发展沿革

在市级层面，2000年5月上海市人民政府机构改革，成立上海市水务局，撤销上海市水利局、公用局、地矿局，其中涉及水利、供水、排水的行业管理、水资源管理，统一由新成立的水务局负责。上海市水务局的成立拉开了上海水务行政执法的序幕。

2001年底，上海市水务局成立了上海市水务稽查总队，总队下设七个专业稽查大队，分别是河道稽查大队、滩涂稽查大队、给水稽查大队、排水稽查大队、防汛墙稽查大队、太湖流域工程稽查大队、水文稽查大队。上海市水务稽查总队实际上是一个松散的执法机构，其总部与上海市水务局政策法规处实行“一套班子，两块牌子”，各稽查大队实际上是各行业处（法规授权行使水务行政执法权）的执法科，总队仅对其进行业务指导。

2005年底，上海市水务局启动新一轮体制改革，整合分散在原河道管理处、防汛墙管理处、海塘滩涂管理处、排水管理处、供水管理处太湖流域管理处等行业管理部门的执法力量，成立上海市水务行政执法总队，实施水务综合执法监管。上海水务行政执法步入了一个崭新的阶段。

2009年，在上海市人民政府新一轮机构改革中，上海市水务行政执法总队增挂中国海监上海市总队，同时履行本市海洋执法监察执法的职能，更名为上海市水务局执法总队。

2020年1月，进一步进行职能整合，形成五个科（室）、五个支队的组织架构，分别是办公室、组织人事科、法制科、装备和信息技术科、执法科以及一支队、二支队、三支队、四支队、五支队。

在区（县）层面，2002年开始，上海十个郊区（县）陆续开始在水务局内部实施行政处罚权相对集中，基本框架是：在原水利局的水政管理所受委托行使水利行政处罚权的基础上，增加供水、排水的执法职能，区（县）水政管理所增挂或改编成区（县）水务稽查（执法）支（大）队。随着上海市区县调整，目前，上海市共有八个区（闵行区、宝山区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区）成立有水务稽查（执法）支（大）队。另外，浦东新区城管执法局下辖生态环境支队，行使浦东新区范围内水务行政执法工作；中心城区（黄浦区、徐汇区、长宁区、静安区、普陀区、虹口区、杨浦区）水务行政执法工作由上海市水务局执法总队承担。

（二）工作机制

上海市水务稽查总队（2001年12月——2004年12月）的工作机制是总队机关不具体办案，仅对各大队、区县水务行政执法机构进行业务指导。各大队在各自分工范围内进行水务行政执法，一般的、区县有管辖权的，各大队不直接受理；区县处理有难度的，各大队协助受理。

上海市水务局执法总队（2005年1月——至今）在上海市区域内进行水务行政执法，对区县水务行政执法机构在业务上进行指导。

三、上海市水务综合行政执法取得成绩及存在问题

（一）取得成绩

开展水务综合行政执法以来，水利执法类型从传统的擅自填堵河道、违法实施涉水工程、侵害水工程等逐步拓展出了地下工程未经防汛论证、违法采砂、未按要求编制水土保持方案开工建设等多项执法事项，对在建的以及投入使用的建设项目开展全方位监管，有力保障上海城市建设安全；供水执法持续加强与区水务行政执法机构、行业管理部门、专业执法部门联合联动，在查处无证取用地下水、地表水，供水水质监测，盗用供水，破坏供水设施等领域形成齐抓共管的良好局面；排水执法坚持问题导向、目标导向，在查处无证排水、雨污混接、混排、排水水质超标等违法行为时，逐步从单一事后惩处向事前宣传、过程教育和事后回访扩展，执法社会效应进一步提升。

2020年市区两级水务行政执法机构保持铁腕治水态势，深入开展河湖水面率管控、水土保持、雨污混接、长江采砂、沿江沿海岸线保护等专项执法行动，累计执法巡查1万余次，出动执法人员2.5万人次，查处违法案件522起，处罚3400万元，有力维护了上海水务管理秩序。按期实现“2020年基本消除劣V类水体”目标，河湖水面率提高到10.11%，优于Ⅲ类水比例达到67%，水土流失风险得到有效管控，河湖生命健康达到20年来最佳状态。

（二）存在问题

经过17年的发展，上海水务综合行政执法取得了一些成绩，但从中央对上海两轮环保督查以及长江经济带环保警示片反馈的涉水问题来看，水环境仍是本市生态环境治理的突出短板，水务综合行政执法在维护上海水务管理秩序方面仍然需要进一步完善，主要体现在以下几个方面。

1.人员法律业务水平还需提高，目前基层水行政执法人员法律知识素养不强，对相关法律法规把握上不够准确，紧贴执法实践重点难点问题能力不够。

2.水务行政执法机构与各行业管理部门职责信息通报机制需要完善，提升协同联动工作能力。

3.水务与公、检、法联合工作机制急需确立，水务行政执法工作的刚性和威慑力有待提高。

4.市区两级水务行政执法机构工作界面不明确，一定程度上导致了执法资源浪费和执法缺位。

    四、进一步完善上海市水务综合行政执法的建议

1.加强水务行政执法人员业务培训，有效提升队伍水平，逐步打造成“政治合格、纪律严明、作风优良、业务过硬”的水务行政执法铁军。

2.完善行业管理部门与水务行政执法机构的信息通报机制，进一步加强案件发现信息共享，完善多渠道案件线索发现机制，形成监管合力。

3.积极深化水务与公、检、法等部门的执法协同，相互进行信息通报，开展联合办案，提高水务行政执法刚性和威慑力。

4.深化水务行政执法体制改革，理顺市区两级水务行政执法机构权责和工作界限，强化督导督查，完善考核机制，提高执法资源利用效率。

参考文献：

[1] 《2021年上海市水资源公报》.上海市水务局.2022

[2] 《2021上海市生态环境状况公报》.上海市生态环境局.2022