从质疑投诉看营商环境之优化

从质疑投诉看营商环境之优化

刘涛,邹绣,周桓宇,曾晓琴,李朸,孙微,饶晨羽,熊英成,王缜,王邦敏

南昌大学第一附属医院招标采购中心，江西南昌，330000

摘要：我国不断出台法律法规保障供应商权益，国务院推行“放管服”，取消各类代理机构资质及职业资格，着力改革商事制度，全力优化营商环境。随着政府采购制度的深入宣贯，供应商的维权意识普遍提高，质疑投诉案件数量急剧增长，由此给采购人、代理机构、监管机构提出了更高要求。

关键词：质疑投诉；优化营商环境；政府采购；法治建设；供应商

一、优化营商环境

2015年5月12日，国务院召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议，首次提出了“放管服”改革的概念。“放管服”就是简政放权、放管结合、优化服务的简称。“放”即简政放权，降低准入门槛。下放行政权，减少没有法律依据和法律授权的行政权；理清多个部门重复管理的行政权。“管”即公正监管，促进公平竞争。创新和加强监管职能，利用新技术新体制加强监管体制创新。“服”即高效服务，营造便利环境。转变政府职能减少政府对市场的干预，将市场的事由市场来决定，减少对市场主体过多的行政审批等行为，降低市场主体的市场运行的行政成本，促进市场主体的活力和创新能力。

2019年，财政部发布了《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号），列出十条在政府采购领域妨碍公平竞争、需要重点清理和纠正的问题。

在招标采购领域，推行行政审批制度改革，经人大修法取消政府采购和工程建设项目招标代理机构资格认定的法律规定，国务院及各部委先后取消机电产品国际招标、通信建设项目招标、国家重大建设项目招标、中央投资项目招标等代理机构机构资格认定和陆续取消了采购师、招标师、注册采购师的职业资格许可、认定，是对招标投标行业的一项重要改革，是放开招标代理行业准入门槛，加强市场竞争优胜劣汰，推进简政放权、加强事中、事后监管的又一项重要工作。着力改革商事制度，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，前置审批精简85%，注册资本由实缴改为认缴，全面实施“三证合一、一照一码”，以减证和推进“证照分离”为重点大幅放宽市场准入。据不完全统计，社会代理机构实行备案制以后，政府采购代理机构数量迅速增长到40000多家，招标代理机构数量也增长到9100多家。近几年，招标采购代理的市场主体数量多、活力强，市场竞争非常激烈，公平竞争的营商环境逐渐形成。

二、政府采购质疑投诉的法律程序架构

《政府采购法》赋予供应商对政府采购活动进行询问、质疑、投诉、行政复议或者行政诉讼的权力，具体流程如下图，赋予任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为进行控告和检举的权力。目前，投诉处理决定的案件成为涉及政府采购行政案件中类型最多的一类案件。

三、政府采购质疑投诉存在的问题

1、质疑投诉处理属于民事活动还是行政裁决

政府采购活动的参与方为采购人、采购代理机构、供应商、监管机构，采购人需与采购代理机构签订代理合同，中标供应商需与采购人签订采购合同，体现的平等民事主体间的经济活动，具有民事活动属性，同时政府采购使用的是财政资金，涉及国家利益和社会公共利益，具有较强的政策性，从而体现出行政属性。《关于健全行政裁决制度加强行政裁决工作的意见》指出，要切实履行裁决职责，重点做好自然资源权属争议、知识产权侵权纠纷和补偿争议、政府采购活动争议等方面的行政裁决工作，更好地为经济社会发展服务，正式将政府采购领域的争议解决机制定位于行政裁决。

2、质疑投诉处理的侧重维护公共利益还是当事人利益

《政府采购法》第一条开宗明义地指出，为了规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设，制定本法。《政府采购质疑和投诉办法》(财政部第94号令)第一条规定，为了规范政府采购质疑和投诉行为，保护参加政府采购当事人的合法权益，根据《政府采购法》、《政府采购法实施条例》和其他有关法律法规规定，制定本办法。

从立法规定中可以看出，对政府采活动进行监督规范的立法目的是多重的，既包括国家和社会公共利益，又包括政府采购活动当事人的合法权益，这也是政府采购活动本身的特殊性所决定的。

3、质疑投诉案件的处理范围仅限于供应商所提事项还是应包含处理过程中发现的其他违法事项

根据94号令第十条第一款规定，供应商认为采购文件、采购过程、中标或者成交结果使自己的权益受到损害的，可以以书面形式向采购人、采购代理机构提出质疑。第二十条规定，供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。根据《政府采购法》第五十八条的规定，投诉人对投诉处理决定不服或者对逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。综上可以看出，质疑、投诉、复议、诉讼的范围应是逐级递减的。

4、急剧增长的质疑投诉保护了供应商的利益还是降低了政府采购效率

质疑投诉是政府采购活动的组成部分，是市场主体维护自身权益的有效途径，是一种正常的市场法治行为。随着政府采购制度的深入推进，供应商的维权意识普遍提高，质疑和投诉急剧增长，为供应商利益提供有力保障。同时由于部分质疑投诉人肆意揣测、未中标者主观臆断等因素的影响，且质疑投诉即使不成立质疑投诉人也不会因此受到任何处罚，这就变相地助长了质疑投诉案件的发生。质疑投诉的急剧增长对政府采购项目的顺利实施将产生一定的负面影响，降低采购工作效率和整体服务水平。