关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

孙玉宾

十堰市城乡规划设计院研究院有限公司  湖北省十堰市  442500

摘要：当前，在国土空间用途管制上，各类规划尚未形成合力，系统性、协同性差，差异化、精细化政策研究严重不足。控制性详细规划作为技术体系相对成熟、社会认可程度高、管理程序清晰的政策工具，是最佳的整合载体。研究国土空间规划体系下的详细规划分区用途管制改革路径，对于统一各类空间性技术管理工具，整合各类土地用途管理工作，形成“一张图”的全域、全要素国土空间用途管制制度，具有重要的现实意义。

关键词：国土空间规划；用地分类；分类体系

引言

控制性详细规划（以下简称“控规”）的编制是为了更好地贯彻党的十九大和十九届五中全会精神，坚持高质量发展，完善共建共治共享的社会治理制度。片区控规编制落实新要求，强调生态、健康与文化,满足人民日益增长的多样化、多层次、多方面需要。提升人民生活质量，构建基本公共服务体系，不断提升居民获得感、幸福感。提升居民环境品质，完善绿地开敞空间体系，打造优美舒适的居住环境、健康的城市环境

1国土空间分类体系存在的问题

1.1分类体系多标并行，衔接不畅

各部门为满足工作需要，依据不同的分类标准衍生出多元化的分类体系，对同一地表实体在数据采集、名称内涵、空间边界、权属划定等方面均存在严重分歧与不匹配现象，致使各类空间规划在用地分类上出现衔接不顺畅的事实。最具代表性的是，国土部门的土地利用总体规划（以下简称土规）和住建部门的城乡规划（以下简称城规）。土规以耕地保护、严控建设用地为指导思想，在用地分类上也更聚焦城市外围非建设用地的地类细分，对建设用地的细化情况较为欠缺；而城规以引导与调控城市空间结构与用地功能布局为主要手段，更加关注城镇内部建设用地的详细划分，因此土规和城规的用地分类体系在衔接上存在较大差异。

1.2缺少空间规划

控规在编制与调控过程中，过于注重土地带来的直接经济利益，对城市公服设施、绿地空间等预留不足。比较典型的是城市规划中公园绿地面积往往不足，人均公园绿地面积低于国家标准。与此同时，城市的景观格局与城市建设之间的关系有待理顺，应构建完整的绿地生态空间及公共服务设施配套体系。

2构建国土空间分类体系的途径

2.1衔接总规分区，构建详规用途分区体系

用途是详细规划管控的对象，也是其他管控要素的主要载体，以用途作为一级分区维度有助于传导和解译总体规划的空间结构意图。基于不同用途的特征属性有针对性地选择二级分区维度，是构建分区管制逻辑内在统一的技术关键。其中，居住区的差异性特征主要体现在开发强度、住宅建筑形态和用途兼容度上。通常，区位条件越好，住宅密度越高，人口越密集，可容纳的活动类型越丰富。如高密度居住区通常位于市中心，以高层住宅为主，允许底层混合商业、社区服务等用途。当区位远离中心、兼容度降低时，住宅密度和人口密度相应下降，不鼓励出现低兼容度而高密度的住宅开发(例如位于郊区的住宅大盘)。基于开发强度细分的居住二级分区可以与城市密度分区建立起内在关联，通过密度分区校核居住分区的空间布局，同时为用途分区的容量管制提供依据。根据需要，居住二级分区还可以补充特征性的居住区类型，例如历史风貌居住区。

2.2布局优化调整

优化全域农业、城镇、生态空间布局，形成“三个”空间布局科学，经济、社会、生态效益有机统一的空间格局。建议制定空间规划全域管制策略，严控城镇开发边界，在确定的约束性和预期性指标指导下，结合城市发展战略，贯彻“严控总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量”的总体要求，合理布局各类建设用地，促进城市的紧凑发展。

2.3建立全空间国土空间规划体系

1)规划管理空间和手段的扩展需要强有力的政策支持全空间的国土空间规划必须将传统的规划拓展到“室外－室内”“宏观－微观”“地上－地下”统筹考虑，综合利用传统调查的小数据和现代全空间的大数据(测绘、卫星、互联网、移动通信等)，拓展国土空间规划的空间范围和手段。针对全空间的土地利用转换形式，需要地方政府根据实际情况给予有力的政策支持，制定政策法规指导全空间规划的边界、范围和场景，加快低效工业用地的转让和土地利用方式转变。2)开发地下空间，明确地下和地面垂直关键带的管理权属目前土地仍然是我国社会经济发展的重要生产资料，在旧工业区开发地下空间，可在很大程度上缓解地表工业用地的压力，如生产资料存放、车辆停泊、轻型加工均可在地下空间进行。在规划中需要明确从地下室到建筑物的天际线这条垂直关键带的管理权属，关系到城市用地类型和整体风貌管控。

2.4平台开放共享

建议将分散在各部门、各行业的基础地理信息数据和空间规划成果数据采用统一的数学基础、数据格式、建库标准进行整合、重构，建立各部门共建共享共用、全市统一、市县（区）联动的国土空间基础信息平台，并同步建设国土空间规划“一张图”，实施监督信息系统，为规划全生命周期管理奠定基础。

结束语

本文在总结原有部门条块分割情况下的用地分类体系不协调问题的基础上，通过对国土空间规划应用前景的展望，从分类目标、分类依据、传导机制等方面提出了一些探索性思考，力图构建一个适用于不同规划层级的用地分类体系。首先，在横向上从衔接规划体系与边界管控以及主体功能区划定所需的用地分类维度入手，突出用地分类的政策性；然后，在纵向上从规划体系与用地分类之间的政策传输与空间管控方面进行分类维度的界定，突出用地分类的传导性；最后，通过“层级+多维”的用地分类落实横纵向体系和空间分区之间的政策意图，指导用地的开发与管控。新的用地分类架构体系在满足不同规划层级与传导机制的逻辑上，以规划编制过程对用地属性的多目标需求为导向，融入“层级+多维”的用地分类标准，为促进国土空间规划改革提供了新的思路。

参考文献

[1]王蔚炫.国土空间规划分区的思考与实践探索[J].浙江国土资源,2020(S1):22-27.

[2]邢玉轲.区域国土空间规划与城市设计研究[J].ViserTechnologyPte.Ltd.,2020.

[3]连恒,仲星,韩丛波,党军勇,贾明明.国土空间规划背景下城镇低效土地整治研究[J].安徽农业科学,2020,48(24):247-249.