城市化背景下的国土空间分区体系法律现状

城市化背景下的国土空间分区体系法律现状

陈添爱

沈阳建筑大学  辽宁 沈阳  110168

摘要：随着我国城市化的快速发展，衍生出的各类国土空间问题也日趋严重。因此，我国亟需开展国土空间规划和综合分区的研究。由于我国目前对分区体系缺乏系统分析，法律、规范和政策的支撑也只局限到规划层面。因此，在宏观层面很难将国土空间分区从国土空间规划中分割出来进行独立讨论。本文将在城市化背景下，从国土空间规划的角度出发，阐述我国国土空间分区的现状及需求。

关键词：城市化进程；国土空间分区；国土空间规划

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1 中国国土空间规划及分区体系现状

我国目前的国土空间规划及分区主要包括城乡建设规划系列、经济社会发展规划系列、土地利用规划系列、生态环境规划系列、基础设施规划系列等5类规划及其相应的分区形式。其中最具代表性的是城乡建设规划系列、发展规划系列和土地利用规划3类，下面对这3类规划作简要介绍：（1）城乡建设规划及分区系列以《城乡规划法》为主要法律依据，以众多部门规章、规范性文件、技术标准为指导。是我国体系相对完善、管理比较规范、技术成熟、实施措施相对有效的规划系列。（2）发展规划及分区系列在我国具有较高权威性。其中，国民经济和社会发展总体规划由《宪法》授权，其他规划系列都被要求与其衔接或以其作为依据。（3）土地利用规划及分区系列是由不同部门主管的关于国土资源开发、利用、保护等的各类规划组合而成。其中，国土规划虽被寄予厚望但仍处于研究和试点探索阶段，在国土部门的推动下，基本农田保护、土地整理复垦开发等土地利用专项规划和全国性、地区性和行业性矿产资源规划获得了较大发展。

2 国土空间规划及分区体系重构

国土空间规划及分区体系重构应该注重基本框架、职责与权限和法制建设3方面内容。（1）重构基本框架。（2）合理确定规划职责与权限（3）法制建设。在上述规划体系重构和功能定位基础上，同时加强法制化建设。制定《规划法》，各级政府规定设立规划委员会，明确其职责、权限和人员组成等。

国土空间规划及分区体系横向层面的重构（图2-3），首先厘清国土空间规划及分区与当前各类规划及分区的衔接关系，国土空间规划为综合性上位规划，只有国家层面和省级层面编制该类规划，是总规划。城乡建设规划、国民经济发展规划、土地利用规划、基础设施规划和生态环境规划等5类规划作为国土空间规划的专项规划形式，总规划中应该明确各类专项规划的职责和内容。主体功能区规划指导作用不言而喻，但由于缺乏明显的法律效力，将会与自然区划作为国土空间规划和综合分区的基础依据。国土空间规划的专题规划分区形式应该与国土空间分区进行有效的衔接和融合，城乡建设规划、国民经济发展规划、土地利用规划、基础设施规划和生态环境规划等5类规划对应着城乡发展分区、经济发展分区、土地利用分区、基础设施建设分区和生态环境分区5种分区形式，国土空间综合功能分区对应着生活功能分区、生产功能分区、生态功能分区及其3者的组合形式。生产功能分区对接专项规划中的土地利用现状分区和基础设施建设分区。生活功能体现的是满足人类生活的需求，这些是城乡发展规划和国民经济发展规划要考虑的内容，因此，生活功能分区对接专项规划中的城乡发展分区和经济发展分区。生态功能体现的是国土空间生态系统服务和调节。其通过生态的持续改善而形成“三生”的良性循环，生态环境规划是解决生态环境恶化问题的有效手段，因此，生态功能分区对接专项规划中的生态环境分区。

图2-3 国土空间规划及分区体系重构（横向）

国土空间规划及分区体系纵向层面的重构（图2-4），从规划编制、实施、监测和评估的层级来看，自上而下分别为国家、省（直辖市）级、市（州）级、县级、乡镇和村级等6个层面。规划体系和分区体系的重构纵向层面也应该是从这6个层面展开。在国家层面和省级层面，规划主要发挥法律上的宏观调控和监督作用，勿须“侵占”地方规划的权利和义务。在市、县、乡镇层面，以全国、雀级的上位规划和分区为法律依据，编制相应的规划内容，这些层级的规划机构的任务是编制土地利用规划、国民经济发展规划、城市建设规划、基础设施规划、生态环境规划等，这一层级的重点应该为农村土地的综合整治规划。

图2-4 国土空间规划及分区体系纵向层面的重构

3 总结

本文基于城市化视角分析了国土空间规划和国土空间三生功能发展。得到如下启示：（1）分析了城乡建设规划、经济社会发展规划、土地利用规划3类规划体系的具体内涵，归纳出我国国土空间规划及分区体系存在的体系庞杂，发展不均衡，法制化建设落后，规划类别间的协调性差，规划缺位、越位、错位问题突出等6个方面的问题。（2）为解决规划体系存在的问题，本文界定了国土空间规划的综合性上位规划地位，并从纵、横两方面提出符合我国国情的国土空间规划和分区的重构方案，阐述出规划和分区体系的层次性；横向方面，只在国家层面和省级层面编制该类规划，是总领性规划，而城乡建设规划、国民经济发展规划、土地利用规划、基础设施规划和生态环境规划等类规划作为国土空间总规划的专项规划形式，同时，总规划纲领性体现在应该明确各类专项规划的具体职责和内容；纵向方面，从规划编制、实施、监测和评估的层级来看，自上而下分别为国家、省级、市级、县级、乡镇和村级等个层面。

参 考 文 献

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