政府引导基金规模影响因素的理论研究

 政府引导基金规模影响因素的理论研究

郑冲 

 友邦保险有限公司江苏分公司

郑冲，1987年10月25日出生，男，2011年毕业于北京科技大学，籍贯：安徽省，宿州市灵璧县，现居住苏州，在职研究生专业金融学，工作单位：友邦保险有限公司江苏分公司。

摘要：政府引导基金通过吸收和引导社会资本，支持早期技术创新型中小企业的发展和壮大，支持战略性新兴产业的转型升级。在此过程中，将充分发挥资金的杠杆作用和放大作用，以增加创新、产业、基础设施等领域的资金供给，克服了仅通过市场进行资源配置而造成的市场失灵问题。影响政府引导基金规模变动（本质上是政府引导基金募集金额的变动）的因素有十分复杂的，在进行研究之前，笔者结合对该问题已有的研究结论和国内外政府引导基金规模变动的特点，首先对下列几种可能的影响因素进行理论分析。

关键词：政府引导；基金规模；影响因素；理论

一、经济发展水平

政府引导基金规模与国家和区域的经济发展水平密切相关。从地域分布来看，按政府引导基金注册地统计，长三角、珠三角、环渤海地区最为活跃，中西部地区发展已初具规模。就设立数量来看，江苏、广东、浙江、山东、安徽五地的政府引导基金均在百支以上，从规模来看，政府引导基金目标规模最高的前五大省份分布为北京、广东、山东、江苏和河南，由于国家级引导基金大多注册于北京，因此北京地区的规模最高，广东、山东、江苏等地紧随其后。可以看到，无论从基金设立数量还是基金规模上，环渤海、长三角和珠三角地区均涌现了较多的战略新兴产业专项政府引导基金，北京市、广东省、江苏省、山东省等省市走在了全国政府引导基金发展的前列，而河南省、四川省、湖北省等地作为中西部地区政府引导基金发展较快的省份，已逐渐形成气候。但东北和西北地区则明显落后于上述地区。

政府引导基金活跃度高的地区所具备的特征类似：区域经济发展水平均在全国前列；科技创新成果显著，优质的投资标的充足；区域内创投资本雄厚，社会资本参与度高；政府较为重视基金发展，具备良好的市场信誉。因此在实证分析中，笔者将GDP和CPI作为衡量经济发展水平的指标来探讨对政府引导基金规模的影响。

二、市场化程度

政府引导基金虽然强调政府的引导作用，以弥补市场失灵的现象，但过多的行政干预会削弱基金的发展势头，市场化运作才是基金良性发展的动力。以市场主导型模式的美国为例，早在1958年，美国国会在《小企业投资法》颁布的同时批准SBIC计划的成立，在小企业管理局（SBA）的监管之下为美国众多中小企业的发展提供资金支持，达到推动美国资本市场发展及产业升级的目的。SBIC的运作模式是在对中小企业进行严格筛选后，评估中小企业发展情况，合理架构债权和股权的融资比例并参与投资后管理，确保政策的引导作用。SBIC的资金来源于私人资本以及通过担保债券和参与证券筹集的资金，后者具有杠杆放大效益，占比50%。在投资方面，SBA会给SBIC设立正负面清单，鼓励中小企业进入高新技术产业，限制进入金融、房地产机构。与此同时，以五年为评估周期，SBA对SBIC不断进行定期评价，从而选择跟进或者退出。在实际操作中SBIC不干预所支持的中小企业的经营方向和具体项目，而是通过政策引导和制度设计等鼓励其进入高新技术领域，SBIC的管理团队多是来自专业的市场化团队，可以保证SBIC的运行安全和资金的使用效率。当然美国作为已经成熟的资本市场，SBIC的市场化程度较高也使得退出模式较为多元，并在退出时不以盈利为核心目标，对社会资本公平对待，实现风险共担和利益共享。

而对于资本市场发育程度较弱、信用机制相对滞后的发展中国家，市场作用不足便难以获得支持产业发展的资金支持，需要政府引导基金来促进机制和政策支撑体系。但过度依赖政府的推动，不考虑实际的市场需求，基金最后将缺乏实体支撑和产业基础。从发达国家和地区的发展经验来看，成功的政府引导基金一定是兼顾政府积极推动和市场真实需求两方面，实现了产业政策和金融资本的有效融合。

三、科技创新

目前半导体、光电子与光机电一体化、计算机通信等高端装备制造、商业航天等产业领域的核心技术研发、关键工序开发越来越受到政府引导基金的的关注，生物科技、医疗健康设备、疫苗研发等领域受到政府引导基金的支持力度也有显著提升，而曾备受青睐的互联网领域模式创新投资热度则有明显下降，这一趋势反映了政府引导基金更加注重在未来科技竞争中发挥核心竞争力的关键技术、重大共性技术的研发。在发达国家，1992年以色列政府就成立了规模为1亿美元的YOZMA引导基金，同时以色列政府为该基金设立了具备独立性和专业性的YOZMA公司，负责基金的运作管理。在选择投资对象时，YOZMA要求子基金应投资于通信技术、电子信息科技、生物医药等战略新兴产业。目前YOZMA拥有子基金80支，已经是全球著名的产业投资基金之一。以色列政府把合适的资本市场资源与高科技创业公司对接起来，同时不断完善人才、法制、知识产权等配套建设。政府的投入是杠杆，每一分投入会吸引四分的国际资本投入到以色列国内，政府在此过程中完成了创造就业机会的使命，也正是如此，以色列在电子信息技术和医药器械领域拥有强大的竞争力。

1995年德国政府提出了创业型技术公司和小型科技公司股权投资计划，为符合条件的企业提供融资、担保、股权投资。在2005年设立了高科技创业基金项目（HTGF），最开始的基金规模仅有2.72亿欧元，其中德国政府拨款2.4亿欧元，剩余资金为民间金融机构和企业投入。在2011年陆续有7家企业进入HTGF，2012年便已完成279项高科技创业投资项目，投资总额达4.2亿欧元。与此同时德国政府在其高科技战略的指引下成立科技创新联盟，将研发、企业、中介机构等处于价值形成过程的个体组成一个以创新为目的的正式联合体。在2008年年初德国政府就已成立了多达116例产业创新技术联盟，形成9大创新领域，总计有460家大型企业、6000多家中小型企业和1600家研究机构加入了创新联盟。德国政府向创新联盟注入总计6亿欧元的资金，而在产业界配套投入资金量高达30亿欧元。

可见政府在向科技创新领域投入资金的同时，科技创新所带来的“福利”也将有利于政府引导基金规模的扩大。目前为鼓励政府引导基金支持科技金融创新，2019年1月国务院发布的《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通

知》（国办发〔2018〕126号），提出“推动政府股权基金投向种子期、初创期企业的容错机制”，未来我国政府引导基金的财政引导作用也将日渐释放。

四、投资模式

在前文中，笔者已将政府引导基金细分为产业投资引导基金、创投投资引导基金、PPP类政府引导基金。截至2019年6月，国内产业投资引导基金共成立966支，占基金总数的57.3%；目标规模为6.53万亿元，实际规模为2.45万亿元，分别占总量的64.5%和59.4%。产业基金尤其是国家级产业引导基金对于特定产业的扶持作用是巨大的，将充分带动社会资本驱动产业发展。目前从我国已设立的产业基金来看，通常以扩张期、成熟期企业为重点扶持对象，主要围绕新兴信息产业、节能环保、生物产业、高端装备制造业、新材料、新能源等为主的战略新兴产业。

截至2019年6月，我国创业投资引导基金共成立528支，占基金总数的31.3%；基金目标规模为8,131.02亿元，实际规模为5,714.37亿元，分别占总量的8.0%和13.8%。这是为促进我国高新技术企业发展，缓解中小企业融资难问题，改变原有财政扶持方式而设立的政府引导基金。主要围绕地区中小企业、科创企业、高新技术企业为重点投资对象，这些企业主要处于种子期、初创期。 

此外，国内PPP类政府引导基金截至2019年6月共成立192支，占基金总数的11.4%；基金目标规模2.78万亿元，实际规模为1.11万亿元，分别占总量的27.5%和26.8%。PPP基金的主要投资对象是基础设施建设项目。目前，在“一带一路”国家政策方针的指引下，PPP类政府引导基金也在为一带一路沿线国家的PPP项目提供了强大的资金支持，发挥了重要的资金引导作用。

五、基金级别

按政府引导基金级别来看，截至2019年6月，国内共设立29支国家级政府引导基金，基金目标规模总额为1.85万亿元，已到位资金规模为1.03万亿元。主要聚焦以下三大投资方向：一是促进科技创新成果转化、支持中小企业发展，如国家科技成果转化引导基金、国家中小企业发展基金等；二是直接或间接支持一批国家重点产业，如国家集成电路基金、中国互联网投资基金、中国铁路发展基金等；三是支持国企、央企创新改革发展，如中国国有资本风险投资基金和中国国有企业结构调整基金。

在政策指引下，各省级、地市级和区县级政府纷纷设立了服务各自地区的引导基金。在这其中市级政府引导基金目标规模及基金数量排名第一，省级政府引导基金规模仅次于市级，但数量逊于区县级，省、市两级政府在基金规模与数量上合计占比均超过半数，分别为54.03%和59.91%。而区县级政府引导基金平均规模仅为30.99亿元，但是在数量上占比却达到26.85%；与区县级、市级、省级对比鲜明的是，国家级政府在政府引导基金上的数量占比仅有1.98%，但目标规模占比却达16.3%。

相对于国家级引导基金，地方各级政府引导基金业呈现了几大特点：一是地方各级政府引导基金具有较强的地域属性，一般具有明确的本地反投比例，同时鼓励外地项目引入到本地，在一定程度上起到了招商引资的作用；二是各地市级政府引导基金会针对各地区的优势或特色产业等设立专项引导金，如农业大省河南省在农业领域设立了较多的政府引导基金，沿海省份在海洋相关产业设立专项引导金；三是目前省、市、区县各级政府引导基金已形成较好的上下联动模式。一方面地方级、区县级政府引导金同时引入国家级、省级等上级引导基金的资金支持，扩大了财政资金的杠杆效应；另一方面，在进行项目投资时，针对优质项目上下级引导基金可进行联合投资，加大对目标企业的扶持，也有利于引导基金降低投资风险、提高投资效率。

总结：政府引导基金的发展与政府的基本作用密不可分，但政府的作用必须明确。以发达国家为例，无论是美国的市场化模式还是以色列和澳大利亚等政府参与度高的模式，政府都需要提供资金来吸引社会资本。此外，政府需要出台相关政策以促进产业转型

，保障产业集群并促进生产、教育和科研的互补整合。在基金的日常管理中，政府通常不应干预过多。基金在募集、投资、管理和退出过程中均应遵循市场化法则，以确保其运营效率。即使是政府主导的以色列YOZMA基金，为了确保该基金按照市场化原则运作并充分发挥产业促进作用，政府最终选择退出该基金。成功的引导基金离不开政府的积极推动和对市场需求的重视，由此金融资本和产业政策才能得到整合和促进。

参考文献：

[1]邢斯达，关于我国政府引导基金政策的思考[J].商业经济研究，2017（17）：187-189.

[2]赵斌、王朝才、柯勰，改革开放以来中国地方政府举债融资演变[J].地方财政研究，2019（4）:7-19.

[3]赵成国、陈莹，政府创业投资引导基金运作管理模式研究[J].上海金融，2008（4）：35-39.

[4]郑联盛、朱鹤、钟震，国外政府产业引导基金:特征、模式与启示[J].地方财政研究，2017：30-36.