陕西省大气污染治理政策工具选择及优化研究——基于27份政策文本的内容分析

陕西省大气污染治理政策工具选择及优化研究——基于27份政策文本的内容分析

徐坤

西北工业大学公共政策与管理学院    陕西省西安市  710129

摘要：环境政策工具选择对于环境污染治理效果具有重要影响，本文采用内容分析法对陕西省政府27份政策文本进行分析，结果表明陕西省环境政策体系以命令—控制型和自愿参与型政策工具为主，缺乏市场型手段，公众参与度较低。政府应尽快完善环境税等制度，提高公众自主参与意识和能力。

关键词：环境政策工具 内容分析法 政策文本 公众参与

党的十八大以来，为缓解我国日益凸显的环境污染问题，政府采取了一系列改善大气环境质量的政策措施。经过近十年的综合整治，我国大气污染问题得到了较大改善。陕西省产业结构以重工业为主，大气污染治理效果较差。2019年陕西省空气质量优良天数比例72.68%，低于全国平均水平82.0%。空气质量达标的城市仅10%，而全国平均水平近50%。

政策工具作为政府实现政策目标的重要手段，对环境污染治理有着至关重要的意义。主流的环境政策工具被分为命令—控制型政策工具、市场激励型政策工具和自愿参与型政策工具。许多学者致力于探究不同政策工具效果。王红梅运用贝叶斯模型平均（BMA）方法分析不同环境政策工具的贡献程度。发现命令—控制型政策工具是目前中国环境治理体系下最有效的政策工具[1]。曾冰、郑建锋等采用中国省级面板数据实证研究不同环境政策工具对环境质量改善的作用，发现不同环境政策工具的作用效果在不同地区和不同污染类型存在较大差异[2]。也有学者利用政府政策文本对政府环境政策工具偏好进行研究，杨志军等对中央政府43份政策文本进行了分析，认为目前我国强制型政策工具使用过度而经济型政策工具和自愿型政策工具使用不足[3]。本文将环境政策工具分为命令—控制型、市场激励型和自愿参与型政策工具三类。采用内容分析法，选取陕西省省级政府发布的27份政策文本，构建“政策工具-适用对象”二维分析框架，对陕西省政府环境政策工具选择的特点进行总结，并提出相应的优化建议。

一、样本选择

政策文本的选择对于后续内容分析结果的可靠性具有重要意义。利用北大法宝法律数据库以“大气”、“空气”为关键词检索陕西省发布的政策文件。为了保证选取的政策文本能够反映陕西省环境政策工具使用的真实情况，在通篇阅读所有政策文本的基础上按照以下原则进行筛选整理：（1）考虑到政策文本代表性，仅选择省级政府颁布的法律法规、意见、办法、通知通告等，对于市级政府发布的政策文本不予采用，函、批复等文件不予采用，对于转发中央政策的文件不予采用。（2）考虑到部分政策文件没有直接体现环境政策工具的使用，因此本文仅选取明确体现出环境政策工具使用的政策文本。最终得到政策文本27份。

二、分析框架：政策工具—适用对象二维框架

1. X维度：政策工具维度

将环境政策工具分成命令—控制型政策工具、市场激励型政策工具和自愿参与型政策工具三种。命令—控制型政策工具包括环境影响评价、“三同时制度”、空气质量及排污标准、许可、目标责任制、禁令、分类控制、淘汰制、清洁生产强制审核、整改等。市场激励型政策工具包括排污收费、环境税、可交易排污权、区域生态补偿、补贴补助、环境责任保险和科技研发等。自愿参与型政策工具包括信息公开、宣传教育和公众参与三种。

2. Y维度：适用对象维度

政府、企业、和社会公众组成了我国环境治理的参与主体，政策工具在不同主体运用效果不同。环境政策工具适用对象体现了政府政策中各个主体参与大气污染治理的参与度和参与方式。

三、文本编码及数据分析

采用Nvivo11 plus对政策文本进行节点编码。如果某项政策条款使用了多种政策工具，则对该项政策条款进行多次编码。

表 3-1 大气污染治理政策文本的三种政策工具选择频数分布

如表3-1所示，从政策工具类型上看，陕西省环境政策工具以命令—控制型政策工具和自愿参与型政策工具为主，占比分别为47.11%和33.06%，市场激励型政策工具运用较少，占比19.83%。命令—控制型政策工具中以淘汰制和空气质量及排污标准为主，市场激励型政策工具中以补贴补助和科技研发为主，自愿参与型政策工具三种子工具使用频次比较均衡。这表明陕西省环境政策缺乏市场手段支持，在大气污染治理中主要手段为淘汰企业落后产能和老旧设备、制定排污标准、鼓励企业进行清洁生产技术研发推广、发动公众参与监督。

从政策工具使用对象上看，陕西省大气污染中政府和企业发挥了较大的作用，二者所占比例分别为39.67%和48.76%。社会公众占比11.57%。以政府为对象的环境政策工具主要是目标责任制、科技研发、公众参与、信息公开和宣传教育。以企业为对象的环境政策工具主要是环境影响评价、空气质量及排污标准、淘汰制和整改。以社会公众为对象的环境政策工具主要是公众参与。这表明政府在大气污染治理过程中扮演着责任主体、统筹监管的角色，一方面通过经济激励和行政处罚等手段限制企业污染排放，另一方面通过宣传教育和信息公开手段构建公众参与渠道，提高公民环保意识和环保自觉。

四、研究结论及政策建议

1.研究结论

第一，陕西省环境政策工具以命令—控制型和自愿参与型为主，缺乏市场手段支持。第二，以社会公众为对象的政策工具很少，公众参与度较低。

2.政策建议

第一，我国2018年正式实行环境保护税法，而陕西省目前环境税的运用还不多，需要尽快完善环境税收制度。第二，自愿型政策工具的运用是为了提高社会公众的参与度，增强污染治理效果。陕西省自愿型环境政策工具主要以政府为对象，强化政府在信息公开、群众反馈等方面的责任和任务，忽视了公众自主参与意识的提升和参与方式的宣传，导致政府和社会公众之间的互动脱节，需要转变观念，提高群众自主参与意识和能力。

参考文献

[1]王红梅. 中国环境规制政策工具的比较与选择——基于贝叶斯模型平均(BMA)方法的实证研究[J]. 中国人口·资源与环境, 2016, 26(9): 132-138.

[2]曾冰,郑建锋,邱志萍. 环境政策工具对改善环境质量的作用研究——基于2001-2012年中国省际面板数据的分析[J]. 上海经济研究, 2016, (5): 39-46.

[3]杨志军,耿旭,王若雪. 环境治理政策的工具偏好与路径优化——基于43个政策文本的内容分析[J]. 东北大学学报(社会科学版), 2017, 19(3): 276-283.