公海保护区法律规制研究

公海保护区法律规制研究

李学峰

国家海洋技术中心，天津 300112

摘要：为缓解海洋资源短缺，防止海洋生态环境恶化，建立公海保护区是有效保护和合理利用海洋资源的措施之一。本文系统梳理了国际现有公海保护区设立的全球性与区域性制度，简要分析了公海保护区管理现状与治理经验，为今后公海保护区的建设提供法律依据，奠定科学基础。

关键词：公海保护区；公海自由；海洋法公约

1全球性条约

1.1联合国海洋法公约

1982年出台的《联合国海洋法公约》不仅规定了各国有义务保护和保全海洋环境，也明确要求各国在行使公海自由的权利时适当顾及其他国家利益，对于“公海自由”增加了“建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由”和“科学研究的自由”。然而，设立公海保护区和公海自由两者之间存在冲突，从现有海洋法的角度来说，公海不属于任何一个国家，并且任何一个国家在公海都无管辖权，都无法设立单方面的保护区并要求他国遵守该区域内的规定。《海洋法公约》延续了“公海自由”理论，对于建立公海保护区来说，是为规范公海管理，约束海洋活动行为打下了基础，同时也为各国在公海进行的活动提供了一个法律框架。

1.2鱼类种群协定

由于鱼类的特殊性质，各国专属经济区之间、专属经济区与公海之间存在跨界鱼类种群，且并不能受到人类区划的限制及影响，因此沿海国家可以对其专属经济区的渔业资源进行开发、养护和管理等相关活动时会影响到沿海国的权利。1995年《鱼类种群协定》承认任何有效国际制度下的养护义务适用于公海上所有捕鱼船只，禁止所有不服从管理的国家的捕鱼行为，包括未加入了这些国际条约、公约或地区协定的船旗国，同时通过各国之间的协议或划分区域等措施对跨界鱼类种群进行开发、养护和管理。该协定作为具有约束力和执行力的国际条约，结束了各主权国家公海捕鱼自由的历史，开启了国际社会共同管理公海捕鱼的模式。这些解决方式对于各沿海国该行使的责任和义务虽有不明确的地方，但为解决跨界鱼类种群的相关问题提供了有法律约束力的方法。

1.3生物多样性公约

1992年《生物多样性公约》是现行国际法体系内唯一界定海洋保护区法律定义的国际公约。随着《多样性公约》的缔约方大会多次举行，针对公海保护区的各项措施也越来越多。从第六次缔约方大会开始，建立有代表性的海洋保护区网络已被列为保护生物多样性及其组成成分可持续利用的目标，之后缔约方大会提出了要在国际合作的基础上建设公海保护区，通过评估海洋保护区面积，发现全球海洋覆盖面积仅1%是海洋保护区，呼吁将海洋保护区设立到10%以上；在我国昆明召开的第十五次缔约方大会，提出了计划制定2020年后新一轮全球生物多样性养护10年战略规划，致力于达成更高公海保护目标，加速公海保护区的建设进程。为有效保护现有海洋生态环境，合理利用海洋资源，生物多样性缔约方大会提出了公海保护区相关政策，然而在实际建设上，涉及到的不仅仅是生态环境和资源问题，还存在着各缔约方之间、缔约方与非缔约方之间的差异性及约束条件的合理性等问题，目前的缔约方大会并未对此点做出完善的制度和合理的规定。

2区域性条约

2.1南极海洋生物资源养护公约

为养护南极海洋生物资源，实现其可持续利用，维护世界人民的共同权益，形成了《南极海洋生物资源养护公约》。人口日益增长，环境遭受破坏，资源逐渐短缺，该公约认识到了南极水域中大量的海洋生物资源会吸引众多开发者的兴趣，因此保护这片区域的海洋生物资源是十分迫切的，提出了“为科学研究或养护目的确定捕捞和禁捕地区、区域或次区域，包括用于保护和科学研究的特别区域”，以“设立特定区域”作为保护海洋生物资源的措施。为确保《南极海洋生物资源养护公约》有序、有效实施，南极海洋生物资源养护委员会应时而生，第28届大会提议建立‘公海’海洋保护区并得到各缔约方的认可，第一个公海保护区：南奥克尼群岛南大陆架海洋保护区诞生。

2.2保护东北大西洋海洋环境保护公约

根据《东北大西洋海洋环境公约》，成立了东北大西洋保护理事会。十五个缔约国政府代表和欧盟委员会成员构成了理事会，各成员相互协调，相互合作，共同维护东北大西洋海洋环境。该公约除了设立海洋保护区，还对提高海洋环境认识、积累海洋科学资料、进行海洋资源管理等方面提出了建议，针对深海和公海制定了《负责任的海洋研究行为守则》。但新理论新规划的发展需要第三方对海洋环境影响进行评估和环境战略评估，才能保证“公约”的合理性。“公约”相关协定认为，海洋保护区内的渔业、交通运输业和采矿业等各种人类活动应接受其他主管机关，即接受第三方的管理。

2.3巴塞罗那公约

《巴塞罗那公约》是地中海行动计划的法律框架。20世纪70年代，地中海沿海国家为防止海洋生物资源污染，集体谋求解决环境问题的出路，形成了地中海行动计划。所谓的地中海行动计划，是指当年在联合国环境计划署的庇护之下被采纳的一个区域海洋治理方案。相比法律，“行动计划”并不具备约束力，而《巴塞罗那公约》为其提供了法律框架。根据《巴塞罗那公约》修行的时间，“行动计划”被划为两个阶段：地中海行动计划第一阶段和第二阶段。这两个阶段针对地中海的航空废料污染、油气污染、陆源污染、勘探破坏以及设定特别保护区制定了各项议定书，规范了地中海用海管理，约束了对地中海有危害性的海洋活动。

2.4 BBNJ协定

地球表面有近一半的区域是国家管辖范围以外的海洋地区，且拥有很大一部分生物资源，其蕴藏的大量海洋资源吸引了人类进行勘探和开发，然而过渡捕捞，不合理建设工程，无节制排放废液废固，也导致了海洋问题越来越严重，海洋生态系统承受的压力越来越大。为加强治理框架，解决ABNJ保护和保存海洋生态系统的国际法律义务无法有效履行、有关国际和区域机构之间的协调与合作有限以及没有全球监督等问题，国际社会召开了一次政府间会议，根据《联合国海洋法公约》，制定一项具有国际法律约束力的文书，用于保护和可持续利用国家管辖范围以外的海洋生物多样性，制定了BBNJ协议。BBNJ协议使得破碎化的管理框架具有连贯性，将世界各国团结起来，共同担当海洋管理员。该协议被视为《海洋法公约》的第三个执行协定，用于处理与BBNJ有关的一系列问题，公海保护区议题就包含其中。

3结论

通过本文对公海保护区法律的论述，可以发现公海保护区的设立虽有法律依据，但依旧存在一定的问题，如保护和利用之间的关系不平衡、划定公海保护区的标准和工具不统一、非缔约方约束力欠缺等。我国作为海洋大国，针对公海保护区建设，应明确我国在公海保护区的权益，参与制定合理的法律规制，提交具有中国特色的提案，将自身立场融合至国际规范中，为今后建立海洋强国打下坚实基础。