关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

张成艺

新疆启信亿方信息技术有限公司， 新疆 乌鲁木齐 830000

摘要：通过对国土空间规划应用前景的展望，力图构建一个适用于不同规划层级的用地分类体系。在横向上从衔接规划体系与边界管控以及主体功能区划定所需的用地分类维度入手，突出用地分类的政策性；然后，在纵向上从规划体系与用地分类之间的政策传输与空间管控方面进行分类维度的界定，突出用地分类的传导性；最后，通过“层级+多维”的用地分类落实横纵向体系和空间分区之间的政策意图，指导用地的开发与管控。新的用地分类架构体系在满足不同规划层级与传导机制的逻辑上，以规划编制过程对用地属性的多目标需求为导向，融入“层级+多维”的用地分类标准，为促进国土空间规划改革提供了新的思路。

关键词：国土空间规划；用地分类；衔接关系

引言

国土空间规划主要涵盖土地利用规划、生态功能规划、主体功能规划以及城乡规划，其中城乡规划和土地利用规划方面已经发展得相对成熟，形成了相对完善的体系，因此迫切需要对各种规划进行整合，实现统筹兼顾，建立起更为完善、覆盖面更广的城镇国土空间规划体系，以适应现阶段我国城镇化发展的需要，推动城镇地区转型。

1国土空间规划相关功能定位

1.1国土资源的开发和保护

作为我国政府实施的一项重要战略部署，国土空间规划的目的是对现有的国土资源进行充分开发利用和保护，从而协调社会经济和资源环境之间的关系。为此，我国坚持统筹规划国土空间，实现国土空间科学开发，保证有效改善区域经济原有发展理念。比如我国政府已经将“两屏三带”政策确立，其核心为生态安全，理念是推动人和自然和谐共处。

1.2构建主体功能区域

在国土空间规划工作中，非常重要的一项内容就是构建主体功能区域。在这个过程中，要保证主体功能区域规划的科学性和合理性，要正式形成推动主体功能区域制度，按照城市、农业、生态三类区域进行我国国土空间划分，加强对人口分布情况、区域经济发展情况的了解和调查，不断优化和开发利用城市重点区域，完善优化空间布局，从而提升城市的整体品质。以用途分类标准为依据完善用地布局，明确划分居住用地、产业用地等，合理调整公共中心体系和绿地公共空间，明确国土空间规划方向，规范化、协调化、秩序化地发展各个区域功能。此外，还要客观地评估区域之中的主体功能，合理确认区域分类规划，同时做好控制目标、国家政策和管理细则的严格执行和落实。

1.3保证国土空间规划工作统一开展

我国有着较大的国土面积，每个城镇在国土空间规划中都发挥着非常中重要的作用。当前我国按照国家—省—市—县—乡镇级别进行国土空间规划工作的划分，但是缺少乡镇土地，虽然国家面积大，但是在具体实施中仍然要重视各个区域工作落实情况，加强传达和贯彻落实上级意见。为此，在国土空间规划工作实施中，要按照上级管制下级的方式进行规划，明确各个级别规划重点。比如国家级规划对战略性有着更高的侧重，省级要对协调性进行重点管控，实施性是市、县和乡镇级规划的侧重点。国土空间规划意见从国家传达到省，然后依次按照市、乡镇的顺序传达落实，省、市对中央的国土空间规划建议是其中重要的内容，所以需要对各个地区实际情况加强重视和分析。在国土空间规划中，要坚持客观性原则，加强对实际条件的分析，严格落实上级指导意见。在这个过程中，国家、省市的意见要求十分重要，要保持地方性，实现统一管理。

2关于国土空间规划与用地分类衔接关系的探索

2.1构建“层级+多维”的国土空间用地分类

2.2.1 分类层级一为国家和省级的国土空间规划体系，其依据是分区管制和政策引导。在资源环境承载力评价和国土空间开发适宜性评价的基础上，框定“三区三线”（城镇空间、农业空间、生态空间和镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线），分解传导建设空间规模与开发强度、生态用地规模与保护红线、自然岸线开发与保护、永久基本农田保有量和用水总量等限制性指标；衔接落实国家、省级国土空间规划的政策性分区规划，同时服务于跨行政区域规划的使用，该层级将着重考虑城镇重点开发区（城市群、都市圈）、农产品主产区、重点生态功能区和其他廊道性规划。因此，用地分类应突出战略性、纲领性和指导性分类，但未必是用途功能的分类，更可能是带有总体意图和目标，又具有非常强可操作性的分类，发挥着国土空间规划的底盘作用。

2.2.2分类层级二为市、县、镇的国土空间规划体系，其划分可依据规划分区、空间用途（地表覆盖）和管控等级。一级划分基于“建与非建”的规划分区，统筹陆域、海域两大空间的开发与保护，衔接传导城镇化建设、农产品供给和生态保护区，海域开发区与保护区的管控目标、政策导向与管制规则。二级划分中的非建设用地根据地表覆盖特征，用地分类应厘清山水林草湖田的农业和生态属性；建设用地则根据空间用途特征，对居住、商办、工业等用地进行分类，突出功能引导的用地分类。三级划分中的非建设用地按“用途准入+指标控制”的分类方法，满足居民生产、生活、生态的需求；而建设用地则以功能、政策和控制等级为导向进行分类（如一二三类居住、一二三类工业等）。该层级是衔接上位规划战略意图，传导下位规划实施的关键环节，属于结构性、约束性、传导性的分类，发挥着国土空间规划的传导作用。

2.2不同规划层级下的用地分类维度

分类体系不仅需适用于不同层级的空间规划，还需辨析分类结构和层级能否满足多重控制管理目标的实现。国家级层面的国土空间规划作为一个战略性纲领性指导文件，并不存在对空间单元进行功能定位的需求，可认为该层面不涉及土地利用分类的事宜；省级层面的国土空间规划旨在统筹国家与省级层面制定的开发保护格局和自然资源监管制度的实施，以功能分区的形式对区域性地类的用途进行管控，分类需求应突出功能区内各类空间要素的综合统筹以及功能区政策的上下引导职能；市（县）级层面的国土空间规划应重视对区域关系、城市定位和发展目标的战略性安排，关注“建与非建”、“保护与不保护”的国土开发强度控制，达到“保护突管控、建设留弹性”的分类目标；镇级层面的国土空间规划以及市级、县级城镇开发边外的乡村规划，分类意图应突出对土地使用和开发活动的界定。因此，用地分类作为国土空间规划对空间用途管制的工具，根据不同层级的国土空间规划要求，在规划体系中融入政策性和管制内涵的用地分类是满足不同层级规划职能作用的“一剂良药”。

结束语

用地分类既是国土空间规划的前期基础数据，又是规划实施在空间上投影的结果，其分类形式和分类维度受土地用途和规划管理的多重影响，用地分类的科学性和通用性对于推动国土空间“五级三类”规划体系“纵向到底、横向到边”的落实和“三区三线”空间分区政策的引导具有深远影响。

参考文献

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