京津冀污染治理和联防联控研究调研报告

京津冀污染治理和联防联控研究调研报告

1吴鹏飞,2何素娟,1马丽,2李铭乾,2孙志洪

1.河北水利电力学院，2.河北省沧州生态环境监测中心

【摘要】2018年修订的《大气污染防治法》正式确立了大气污染联防联控制度。京津冀地区是我国大气污染问题较为严重的地区之一，实施联控联防制有利于三地联合治理大气污染，提高空气质量，保障可持续发展。但是《大气污染防治法》对于联控联防制度仅提供了较为原则的规定和基本框架，京津冀三地还需要结合自身情况，制定和补充相关制度，细化联控联防的实施，以期达到一个良好的防治效果。

【关键词】京津冀协同发展；大气污染防治；联控联防制度

2018年，《大气污染防治法》修订后，国家正式确立了大气污染联控联防机制，规定了由国家建立和划定大气污染联控联防区域，设立联席会议制度，统一区域内产业、工业规划，建立信息共享制度，肯定了联合、跨区域和交叉执法的效力。这一制度的确立，弥补了因为大气流动性而带来的以行政区划标准确立大气污染治理管辖规则的不足，有利于从整体上解决区域内大气污染问题。但是，《大气污染防治法》相关内容规定较为原则和概括的内容，具体到每一个联控联防区域，还需要订立相应的配套措施。

京津冀地区是我国大气污染较为严重的地区之一，其中作为工业大省的河北省，钢铁，煤炭等重工业占据了经济主导地位，河北也就成为了京津冀地区大气污染物的主要来源地。为了治理污染，2013-2022年环保部等部位颁布了多项规定，以遏制和治理京津冀大气污染问题。这些制度推进和引领了京津冀地区污染防治联控联防体系的建立和发展，同时京津冀协同发展战略的提出也为三地大气污染联控联防制度的建立提供了新的推动力，指明了新的发展方向。但是，如何建立一个统一、创新、共享的联控联防体系，如何在兼顾各地经济水平不一的情况下治理大气污染，如何确立一个合理的补偿机制等问题，仍然是摆在京津冀大气污染联控联防制度发展前面的问题。

1京津冀协同发展背景下的大气污染治理面临的问题

经济发展不平衡，大气污染治理与经济发展存在短期内的冲突。河北是一个以钢铁、煤炭等重工业为经济支柱的省份。由于河北省处于环京津地区，后两者强大的虹吸效应，在经济、技术等方面对河北有着较为重大的影响，使得河北工业和产业水平落后两地。由于技术水平的落后，而且钢铁、煤炭、水泥等企业数量较多又比较分散，所以在产业生产过程中大气污染物的排放相对较多。在京津冀协同发展的背景下，河北在保证本省经济、民生的发展的同时又承担了保障京津冀地区大气质量的责任。这就使得大气污染治理和经济发展在短期内存在冲突：如果着力于大气污染防治，污染企业的关停势必影响GDP的增长，如果侧重于经济增速，那么势必对污染企业治理力度降低，这又势必加剧大气污染的程度。

2府际间协调不平衡

目前京津冀大气联防联控的府际协调存在三个问题:一是具有显著的行政区治理特征。大气治理多属于属地管理模式，现阶段的政策中主要是以地方政府对所辖区的空气质量负责，但京津冀三地经济现状与功能定位不一致，在排放目标、环保标准、产业准入条件、执法效力等方面差异化较大，三地尚未走出“现有行政区”掣肘，区域层面的环境与发展综合决策机制尚未形成。二是权威性领导组织初建，机制尚未完善。目前京津冀领导小组成立时间短，缺乏对于区域大气污染问题的长效统筹规划管理，集“规划—实施—监测—评估—对策”一体化的运行机制尚未形成。三是京津冀三地政府存在“位势差异”，政府间和部门间的治理机制连贯性和协调性不足，京津冀在地位和权力上存在不对等关系，使得京津地区掌握主要资源与决策权力，弱化了其他省的协同积极性，除了中央与京津冀三省，很少有地方发布政策包含自主跨区域合作的内容，地方政府缺乏实质长效的横向联合性和沟通性，合作多限于监控与预警。

3区域机制体制创新有待加强

京津冀联防联控机制近年来始终面临呼声高但落实难的问题，主要依靠中央政府发布的指导性政策文件，由中央政府制定总目标再由地方政府层层分解，地方政府工作重点与具体措施与上级较为一致，区域协同治理手段和形式单一，存在政策工具类型失衡和创新不足的问题。联防联控法律法规的保障性较弱，目前国家层面的法律法规有《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国大气污染防治法》等，滞后于大气污染区域联防联控的治理机制，并且与产业、能源、机动车等方面的法律衔接性较差，协作部门章程虽然相对丰富，但其制度性的“软约束”多于对违法惩处的“硬约束”，关于联防联控制度也常一笔带过，例如关于跨区域执法并未有详细具体的法律规定，导致跨区域执法系统的权威性受到质疑。信息共享平台落实不到位，政策中提出建立统一的空气质量监测网络和信息分享平台，但存在数据统计标准不统一、不愿公开甚至有意隐瞒、信息造假的情况等诸多阻碍。

3.1责任分配与分担补偿机制不完善。

目前京津冀区域大气联防联控机制的难点在于合理的责任分配与利益协调，在责任分配上我国一直把大气污染的排放总量和强度控制作为地区治理大气的重要目标，中央在衡量各领域结构调整的基础上制定减排目标和计划，地方政府则负责完成任务的分解和落实，这种“压力型”手段会导致政府为了政绩主要关注数值改善，视区域的管理机制和保障机制为辅助手段，因此目前京津冀未能实现目标导向转型。另一方面“损益者受偿、受益者补偿”的利益补偿机制是保障区域合作中各方利益平衡的基础，但由于各行政区治理的成本和效用无法被清晰地度量，对于补偿原则、对象、标准、程序、考核等没有建立完整的制度框架和法定约束机制，且利益补偿主要依靠财政资金的对口支援和转移支付，市场机制运用不足。

3.2促进多方参与，构建多元化合作网络。京津冀大气污染治理的发展将会趋向于多层次的网络治理，需要打开封闭系统并协调经济与生态的平衡，进而协调各方利益。应在整合政府行使大气治理监督权力的同时，加大引入市场和社会治理手段的力度，激励企业主动承担减排责任与义务，增强社会监督的基础权力。另一方面，培育公民的参与意识并保障其权益，扩展参与渠道，明确权利义务，完善诉讼制度。同时要建立京津冀区域统一的空气质量监测网络和信息分享平台，包含数据采集、统一标准、统一发布等功能，并对于信息的收集方式、共享内容和发布形式等进行细化。

3.3立足责任共识，均衡权责和公平效率。京津冀各地应形成“协调合作、互利共赢”的责任共识，地方政府应加强制度创新以突破属地管理的刚性壁垒，通畅交流机制以强化联防联控的内驱力，形成良好的战略合作伙伴关系。首先应建立合理的政策评估机制，对于政策制定、出台和实施的事前、事中和事后进行全方位的追踪和评估，发布联防联控的绩效考评和责任追究制度。其次对于权益与责任的划定要明确，赋予领导小组有效的统筹权力，形成大气污染责任“一张图”。

3.4坚持立法先行，协调保障性实现机制区域联防联控制度的构建。一方面应当健全联防联控相关的法律法规，进一步提升大气污染治理权威性，形成内容丰富的部门章程性“软约束”和违法惩处性“硬约束”相结合的制度体系，对于联防联控的标准、程序和范围进行明确规定，并提升总法规与分项法律衔接性。另一方面强化顶层设计和制度保障，进一步严格执法监督与标准统一，整合多方资源与行动，编制区域一体化的防治规划和保障方案。同时深化市场经济政策创新，加快设立京津冀地区生态环境保护基金，建立区域生态补偿机制，完善区域内的跨区转移支付以及公共财政补助，构建起大气污染补偿对象、标准、依据等方面评估的指标体系。

4京津冀协同发展背景下大气污染治理的建议

建立良好的生态建设补偿机制。虽然京津冀作为协同发展的一个整体，但是不能罔顾客观实际，过分强调整体利益，而忽视地区利益，压制地区诉求，限制地区的利益追求。协调好地方和整体利益，才可以使大气治理联控联防制度得以落实。首先，应当建立起系统的联防联控协调机制，明确各地在大气治理中的职责，以打破地区壁垒，调动地方政府的积极性。其次，建立生态建设补偿机制，保障政府间利益的平衡。不能因为区域大气质量提升而损害区域内任何一方的利益。明确生态补偿机制，通过政府间直接支付的方式，或者建立起相应的补偿基金来对节能、减排的政府、企业或者个人进行补偿。第三，建立起合理的诉求处理机制。让政府、企业或者个人的相关诉求能够认真地被听取，妥善对待和良好的处理。同时提升公众对环境质量监督机制，扩大公众对区域大气治理联控联防的参与度。制定长期和短期政策目标，兼顾眼前与未来，注重获益。对于这种经济利益的牺牲如何补偿，由谁补偿，目前仍没有相应的制度来明确。相应制度的缺失就可能使得河北处于一个长期经济受损的地位，就形成了区域内主体间利益的不平衡，这对推进大气污染联控联防可以说是一个潜在的障碍。建立系统和完善的联控联防机构和制度体系。

京津冀协同发展中，大气污染的联控联防需要建立起具有科学的领导机制和一系统、完善的相关制度。依据《大气污染防治法》的规定，建立起政府间联系会议，确立牵头政府，同时应当将参与主体扩大到市县一级。在制度建立上，不仅考虑顶层设计，也要考虑制度实际实施的可能遇到的问题以及制度订立中基层政府的诉求和表达。提高联防联控机构的级别和稳定性，订立切实可行的机构运作制度，设立固定的和临时的两种会议会期，设立专职人员负责区域内政府、企业等主体间的协调工作。只有稳定的领导机构，稳定的制度体系，才能够保障法律法规和政策的稳定实施。制定长期和短期政策目标，兼顾眼前与未来，注重可持续发展。京津冀地区的大气污染问题根源在于区域内经济发展的不协调，尤其是河北，由于存在京津对人才和资金的“虹吸效应”，使得河北处于环京津的发展相对落后地带，导致工业、产业发展水平不高，以牺牲环境来换取经济的发展。虽然生态补偿机制可以从短期上弥补环保给经济带来的损失，但是从长期来看，唯有对工业、产业的技术升级才是真正解决京津冀地区大气污染的根本办法。所以，不仅要建立起适应短期目标的生态补偿机制政策，还要有适应长期发展目标的工业、产业技术升级计划。工业、产业技术升级，才可以从根本上解决河北省工业对高排放、高消耗的依赖，同时也能够促进河北省工业、产业的水平层次，形成良好的可持续发展的产业格局。

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沧州市科协2022年度科技创新课题（CZKX2022137）京津冀污染治理和联防联控研究