城镇土地使用制度改革的回顾及启示

城镇土地使用制度改革的回顾及启示

李江涛 ,左波

山东中盛土地房地产资产评估测绘有限公司 山东枣庄277599

摘要：城市土地使用制度改革的理论基础是马克思主义经济学和地租理论。原则是坚持和完善社会主义公有制。改革的目的是节约集约用地，发挥土地的最佳效益，提高土地利用率。改革的核心是将无偿土地转为有偿土地，为经济建设服务。因此，城市土地使用制度改革势在必行，是历史发展的必然。

关键词：城镇土地；使用制度；改革；回顾及启示

引言

土地问题非常重要，土地使用制度是社会主义市场经济制度的重要组成部分，土地使用制度改革对国民经济的发展非常重要。具体而言，城市土地的管理和利用不仅是一个行政、经济问题，也是一个重要问题，关系到中华民族的生存和发展，关系到全体人民的利益，关系到土地市场的治理和秩序的进一步巩固，关系到土地利用制度的改革。因此，要管理城市土地和消除目前的不利条件，就必须改革土地保有权制度，解决缺乏经济土地管理工具的问题，以有偿方式使用城市土地，并利用经济杠杆作用限制城市土地的使用。

1改革开放以来我国城镇土地使用制度的演进

1.1改革初探阶段（1978—1989）：对外开放、恢复经济建设和土地管理体制调整引发的改革试水

该阶段改革缘起于经济特区的建立，1979年颁布的《中外合资经营企业法》从法律上进行破冰。经济特区创设“场地使用费”和“土地使用费”，不仅初涉“土地有偿使用”，也推动土地级差收益测算和土地有关税种的施行。伴随“以经济建设为中心”决策思路的展开，与之相适应的土地管理立法和活动不断推进。1982年，《宪法》明确了“城市土地国家所有，农村土地集体所有”的产权架构，同年颁布的《国家建设征用土地条例》则规范了国家征用土地和划拨供应的一般程序。1984年，《城市规划条例》颁布，同年全国土地详查启动。1986年，《土地管理法》颁布，国家土地管理局正式成立，“土地有偿出让”进入了有组织的试点阶段。1987年12月，深圳出让土地使用权的“新中国第一拍”，推动《宪法》《土地管理法》的修订，确立了国有土地使用权的合法性。同时，各项配套保障工作更加有序地展开。1987年，我国启动土地利用总体规划编制，各类土地相关税费陆续开征，土地登记、城镇土地定级等规程相继出台，土地调查在全国范围内加速推进。

1.2城市土地流转制度的建立（1988—2000年）

为了适应对外开放的经济体制改革和发展的需要，必须找到一种分配城市土地资源的新机制。1987年9月9日，深圳根据一项协议首次以高价转让土地，12月1日，深圳首次公开拍卖土地使用权。同年11月国务院决定在深圳、上海、天津、厦门、福州等沿海城市开展土地利用制度改革试点项目。试点城市的基础是土地所有权和使用权分开的原则。国家通过协议、招标、拍卖等方式，授予土地使用者一年的土地使用权。所转让土地的使用权可以转让、租赁或抵押。1988年4月修订《中华人民共和国宪法》的法律再次规定，土地使用权可于同年12月29日根据该法的规定转让 第七届全国人民代表大会常务委员会第五届会议通过，1989年6月19日第十届全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国山东省土地管理法实施法修正案》， 他们废除了原法律中关于转让的土地不得出租的规定，代之以国家和社区拥有的土地使用权，这些土地可以依法转让，并实行国家拥有的土地使用权制度，以换取报酬 1990年5月19日，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权授予、转让、租赁、抵押、解除和转让暂行规定》1995年，建立了土地储备制度，以加强政府管理城市土地市场和利用市场工具优化大量土地分配的能力。

1.3体系成型阶段（2002—2011）：完善市场经济体系和解决内外矛盾的制度协同

该阶段是以2002年启动的土地市场整顿为起点，各分项制度形成了更密切的联动。土地供应方面，2002年，我国叫停协议出让方式，增设挂牌出让方式，探索形成覆盖全国的土地收购储备制度。土地利用计划方面，多项管理办法颁布，更加严格地规范农转用审批和建设项目用地预审。土地征收方面，2004年，首次提出的“统一年产值标准和征地区片综合地价”，由试点走向全面推行。土地税费方面，取消仅对外资企业征收的场地使用费和房地产税，并于2006年明确将城镇土地使用税的征管范围扩大到中外所有土地使用者，实现中外企业土地税费管理的“并轨”。体制改革方面，2004年，明确国土资源垂直管理体制；2006年，推出国家土地总督察制度等。同时，针对地价和房价持续攀升问题，我国在实践中形成了总量、结构、价格、布局和节奏等调控城镇房地产市场的工具手段。该阶段许多改革成果都被写入后续的《土地管理法》《物权法》等法律中，同时地籍管理工作也持续夯实。

2城镇土地使用制度改革的必要性

建国后，中国建立了社会主义规划的长期经济制度，国有公地实行无偿、无限期、非流动行政分配制度。这种情况对城市建设规模失控、农田过度占用、土地使用扩大和土地利用率低造成了严重影响。以土地换取报酬是发展符合社会经济法律客观要求的社会主义市场经济的必要条件。土地市场作为社会主义市场体系的一个组成部分，允许转让土地使用和货物流通，建立土地使用转让市场，以及市场机制在分配土地资源方面的作用，都是该体系的固有要求，也是不可避免的后果。

3完善城镇土地使用制度的若干建议

3.1牢固树立土地要素市场化改革目标

2020年，中共中央、国务院印发的《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》确立了建立城乡统一建设用地市场、盘活存量建设用地等若干目标，这与城镇土地使用制度的系统组成和发展路径高度契合。因此，土地要素市场化改革既符合制度系统建设的内在逻辑，也是各项具体工作的重要引领。

3.2加强产权保护,开展不动产统一登记

不动产统一登记是以地籍调查为基础的。在国外进行的地籍调查有两种方式，一种是通过政府机构进行的；在第一种情况下，调查由业主委托中间人进行，中间人对调查结果负有法律责任。第一种方法费用高昂，耗时较长，而第二种方法则面临法律纠纷。为了推进统一的土地登记进程，我们今后可以考虑在不同区域采用不同的方法。例如，有些地区是政府机构调查的对象，有些地区是产权持有人调查的对象，还有一些地区可以使用这两种方法。对于委托进行的调查，调查结果也可由有关政府当局核实。这将有助于加快房地产登记，并迅速建立复盖整个社会的全国房地产管理信息系统(地籍)。

3.3建立和培育充满活力的社会主义地产市场

根据马克思主义的土地租赁理论，改革自由保有土地制度和建立完善和发达的社会主义房地产市场，是当前城市土地利用制度改革的重要内容和主要任务。土地作为一种特殊商品必须融入市场，国有土地的转让必须通过国家垄断、土地行政部门的垄断和统一管理得到加强，以商品形式获得土地必须进入市场，房地产市场必须发展和完善通过将城市建设和土地利用置于积极的循环轨道上，还可以调节土地的供求，重组土地工业，提高土地利用。

结束语

简而言之，城市土地利用制度改革是以马克思主义经济理论和土地租金理论为基础的，旨在维护和改善社会主义公共财产，目的是节约集体土地，优化土地利用，提高因此，城市土地使用制度改革是历史发展的必要条件。

参考文献

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