“内外融合”:精准扶贫机制的发展转型与完善路径

“内外融合”:精准扶贫机制的发展转型与完善路径

郑峰

呼和浩特市城市交通投资建设集团有限公司 内蒙古呼和浩特 010010

摘要：精准扶贫是提升扶贫工作绩效的重要措施，是全面建设小康社会的重要战略。随着国家扶贫攻坚战略的持续推进，精准扶贫作为重要举措，在扶贫体系中日益深化和完善。精准扶贫以来我国扶贫开发机制的总体趋势是外源推动下的内源发展，未来有可能出现“内外融合”的趋势。在此基础上，我们剖析了精准扶贫机制的外源推动机制和内源发展机制的实践限度，并提出了“内外融合”的精准扶贫机制完善的路径。

关键词：精准扶贫；融合；发展  

一、精准扶贫的内涵

国家出台了枟关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见枠，明确了开展精准扶贫的要求和任务，为扶贫工作提供了指导思想和方向。精准扶贫开始作为一项战略全面推进，就是要规划到户、责任到人，从区域扶贫到村到户，扶贫资金瞄准对象更加具体。由于各地区经济社会发展水平存在差异，各地区需要结合地方实际制定相应政策，这样就必须深入理解精准扶贫的内涵和要义，从而对精准扶贫进行准确把握和理解。目前，对于精准扶贫的报道和宣传虽然较多，但是从学术层面进行的剖析和解读相对不足，尤其是结合乡村现实的研究还很不够，这使得精准扶贫的理论与实践存在一定的脱节。要更好地推进政策的制定和实践，必须结合国情和农村实际，对精准扶贫涵义和价值进行探讨。从学界已有研究认为：“精准扶贫是粗放扶贫的对称，是指针对不同贫困区域环境和贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。”严格规范扶贫程序和标准，充分考虑地区经济社会发展水平和贫困现状，对贫困村、贫困户进行精准识别，开展联动帮扶和分类管理，形成动态的准入和退出机制，并对扶贫做出精准考核的过程。在扶贫资源大量输入和扶贫工作不断精准化的同时，贫困的治理绩效没有同步提升，贫困人口对扶贫资源的依赖性过强，部分体现了对于扶持主体可行能力的否定，逐步导致扶贫对象出现“由于扶持带来的不努力改善自身生计水平的集体负向激励” ，贫困人口主动脱贫的能力和意愿都不足，而且自利观念加重，有些贫困县经过多年的帮扶发展，已经脱贫致富，但是为了获得更多的项目，仍然不愿意摘下贫困县的“帽子” 。有些贫困农户已经脱贫，也仍然享受各种扶贫“待遇” 。

二、精准扶贫的机制

精准扶贫以来，各地围绕精准扶贫的工作机制展开了大量的创新实践，通过精准扶贫工作机制的创新有效地提升了脱贫攻坚的效率。探索建立了“中央统筹、省负总责、市县落实、合力攻坚”的脱贫攻坚责任机制。

1、责任机制创新实践。精准扶贫伊始，即对扶贫开发各级的领导责任有具体的要求，中央在各种场合通过不同方式强调精准扶贫要切实落实领导责任，不仅要坚持党对精准扶贫开发的统领工作，还要强化扶贫开发工作的领导责任机制。各地也就有关内容进行了探索，基本是通过签订《脱贫攻坚责任书》或《脱贫攻坚军令状》的形式，进一步明确了领导责任。

2、机制创新实践。建成了符合各地实际的精准识别机制，贫困瞄准的精准程度大幅提升。精准扶贫以来，在扶贫工作机制方面最大的创新之一就是瞄准机制，各地围绕“扶贫对象精准”探索建成了符合各地情况的瞄准机制。从实践情况来看，各地的做法基本的应用和创新，在此基础上形成了适合各地情况的贫困瞄准机制。除了通过“四看法”完善瞄准机制之外，各地还在精准识别过程中加入了民主测评的方式，在识别过程中，采取“两入户、两评议、两审核、两公示、一公告”程序识别贫困户。

三、完善内外融合路径

1、提升贫困治理能力，重点解决约束精准扶贫机制创新。有关精准扶贫机制创新的约束条件，即外源推动的可持续能力、外源推动的供给侧改革、贫困地区的持续衰败、外源推动和内源发展的技术手段与实施策略，约束条件的解决之道均有赖于贫困治理能力的提升。其涉及的资金效率、动员能力、供给侧改革、精英俘获和具体的扶贫措施的可持续性问题等等都与治理能力有关，其在贫困治理范畴之内，也在国家治理能力范畴之内。因此，未来精准扶贫机制的创新，还有赖于贫困治理能力和国家治理能力的提升，在国家治理层面，精准扶贫的约束问题可能都将成为一个技术问题，成为治理策略的选择问题。就目前的选择来看，亟待在贫困治理的结构上进行完善: 尽快出台有关反贫困的法律制度，对扶贫开发的有关决策制度、参与制度、财政制度进行完善，做到有法可依; 尽快对国务院扶贫办的职能定位进行调整，有必要成立一个专门、稳定的反贫困机构，整合现有反贫困的资源和职能，解决“九龙治水”的问题; 在具体的治理策略上，有必要对第三部门、企业、个人参与程序进行明确。

2、把绿色减贫提上脱贫攻坚的决策议程。精准扶贫以来，贫困地区生态文明建设和绿色发展取得明显进步，绿色减贫机制也初步建立。但从绿色减贫的实践来看，绿色减贫还未作为专门的减贫机制上升到国家战略层面，绿色减贫的理念还未如精准扶贫、绿色发展深入人心。实际上，绿色减贫是可持续最强的共享发展模式。贫困地区人口大多受教育程度低，生存技能较落后，自身减贫能力弱，主要依靠政府的单向扶持。然而绿色减贫措施的实施，要求发展方式从外源向内源的根本转变，构建出新的绿色扶贫动力机制。从宏观层面看，国家从绿色发展角度出发，利用当地自然资源，建立相应的绿色扶贫项目，通过培训贫困人口专业技能，拓宽其就业和收入来源渠道，从而提升贫困地区的内生动力。从微观层面分析，贫困人口从被动的接受式扶持变为主动的积极减贫。此外，绿色扶贫战略因地制宜，结合地区的发展特点，提出不同的扶贫模式。因此，如何严格按照党中央决策部署，把生态文明建设融入贫困地区经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，明确贫困地区绿色发展的总基调，切实把绿色发展融入到扶贫脱贫和精准扶贫行动中、项目中、资金投入中和每一个帮扶措施和扶贫产业发展培育中，将是未来减贫工作的重点和难点。加大绿色生态减贫理论是实践探索，是未来扶贫脱贫机制创新的一项重要而长期的任务和目标。

3、不断探索创新产业扶贫模式。产业扶贫是实现可持续生计最重要的手段，产业扶贫不仅能够在经济上促进贫困人口脱贫，还能够通过提升贫困人口的组织化水平、参与能力、市场竞争能力等多方面的能力，从而不断提升贫困人口的人力资本水平。重点依据贫困地区的资源禀赋，在产业扶贫的内容和产业扶贫模式两个方面进行探索。在产业扶贫的内容方面，基于“互联网+”、大数据等高新技术方式，结合绿色产业、金融平台、物联网、互联网进行探索，争取能够利用贫困地区后发优势实现弯道超车。

实质上无论外源推动还是内源发展，单一的动力来源均难以推动贫困地区的可持续生计，贫困地区和贫困人口叠加的区域、自然问题与人力资本问题，本身就限制了外源推动和内源发展的作用空间。因此，需要发挥外源推动和内源发展共同的优势，对二者进行超越，即实现内外融合。在不断完善外源推动、内源发展的扶贫机制的基础上，在体制和机制上使二者融合。

参考文献：

［1］周雪光．运动型治理机制: 中国国家治理的制度逻辑再思考［J］．开放时代，2018( 09) : 105－125．

［2］左停，杨雨鑫，钟玲．精准扶贫: 技术靶向、理论解析和现实挑战［J］． 贵州社会科学，2017( 8) : 156－162．