价格认定服务于政府采购工作的研究与探讨

价格认定服务于政府采购工作的研究与探讨

易薇

南京市江宁区价格认证中心

一、研究背景

政府采购就是指国家各级政府为从事日常的政务活动或为了满足公共服务的目的，利用国家财政性资金和政府借款购买货物、工程和服务的行为。我国的政府采购跟欧美这些发达国家比起来，起步和发展相对比较晚一些，最早起步是在上个世纪90年代初。我国从开始研究政府采购制度开始，到在深圳、上海等这些经济发达的地区进行政府采购试点，再到这些试点范围的不断扩大，国家颁布了一系列的法律规章政策，来规范政府采购行为并加强政府采购管理以及提高财政支出使用效率，对政府采购工作进行详细的规划和规范。

《采购法》的颁布，标志着我国政府采购制度法制化、程序化的开始。自此，我国政府采购在规模上如破竹势头快速增长，从试点初期的几个亿人民币到如今的几万个亿人民币；而且在采购范围上也不断扩大，由电脑、打印机、复印机、小轿车等标准通用产品到工程以及服务领域。政府采购工作在市场经济体制良好运行趋势下，整体效率大幅度提髙。2015年《中华人民共和国政府采购法实施条例》的出台，在与其他法律法规条款交叠冲突的层面做出了调整，为政府采购法的执行提供了具体的行为准则，对于进一步规范政府采购行为，提高市场竞争的透明度，节约国家的财政性资金，实现“阳光采购”，保护纳税人的合法权益，都具有重大的实践意义。

为了进一步贯彻“阳光采购”，确保财政资金合理、合法使用，可以由价格认证来建立并实施政府采购最高限价价格机制，政府采购商品或购买服务由作为第三方的权威机构根据监测、调查制定最高限价或规定价格区间，采购单位只能在这个价格以下实施购买。最高限价，制定了采购价格的“天花板”，节约采购时间，提高采购效率；采价平台，公开发布企业和商家价格，推进公平竞争和“阳光采购”；价格认定，防止政府采购价格虚高，实现财政 “节支增效”。这一举措践行了价格认定为政府服务职能，保障了政府采购公开、透明、廉洁、高效，受到政府、企业欢迎，也得到社会广泛赞誉。

二、研究的意义

由于政府采购各类货物、工程或服务标的种类繁杂、交易周期又长短不一、市场价格又多变等特点，研究如何利用价格认证的人才和技术优势，科学合理地认定价格，助力于廉洁政府“阳光采购”，具有重要的现实和长远意义。

（一）有利于提高政府采购效率。基于价格认证系统的专业性、标准化、规范化的特点、优势，实施政府采购限价机制，实时反映市场产品价格变化，制定采购价格的“天花板”，大大地减少政府采购需要审批审核的数量，简化采购的各项流程，节约采购所需要的时间，有效引导采购人根据市场价格议价快速形成最终成交价，实现科学有序、高质高效采购，以降低采购成本，提高采购效率，真正实现政府采购“简政放权、放管结合、优化服务”原则。

（二）有利于促进“廉洁政府”建设。在推动全面从严治党向纵深发展，加大反腐倡廉的环境下，贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，忠诚履行党章赋予的职责，加大力度推进“政府阳光采购”。政府采购最高限价机制，实施多部门联合监管，一方面，采用公开透明方式，紧贴市场，有效防止政府采购价格虚高，避免“天价采购”、“暗箱操作”、“人情交易”及售后服务滞后等政府采购乱象；另一方，通过开放账号给纪检监察、财政、公共资源交易中心等部门，由各部门进入后台系统了解信息采集来源以及计算最高限价方式，随时监督检查，确保最高限价制定的科学合理，从源头杜绝腐败，保障干部队伍纯洁，更好促进廉政建设。

（三）有利于节省政府采购资金。由第三方权威机构制定政府采购产品和服务的“天花板”价格，能有效地预防供应商虚高报价。实现了政府采购合理预算和财政“节支”，有效避免不必要浪费，维护正常的政府采购市场秩序。

三、政府采购存在的问题

政府采购作为财政支出的重要一项，它的工作应该含有两大基本功能：一是规范采购行为，二是节约政府的财政资金，这是政府采购的根本。目前，政府采购在体制机制、监管执行、规模规范、效率质量等诸多方面，都不同程度地存在需要解决的问题。而其中科学合理透明的采购价格是政府采购物资和购买服务项目中所需考虑的重要因素，是评价政府财政采购资金使用效益的关键性指标之一，更是各方面问题的集中反馈点。因此，迫切需要建立一套相对完善的价格认定机制来服务于政府采购工作。要充分利用好政府采购在节约财政资金、预防腐败源头、维护国家利益等方面的重大意义，全面推进“阳光”建设。

政府采购是特定组织使用财政资金在一定范围内进行集中采购的行为，对于政府日常工作的正常进行、公共服务设施的建设及特定的社会经济政策目标的实现具有重要的意义，它的成效与否与价格机制的约束有密不可分的关系，不然容易成了滋生腐败的温床，纵看这些年因政府采购中导致的腐败问题而倒下的国家干部就是鲜活的反面教材。所以总的来说，我国目前的采购问题有以下几个方面：

（一）容易产生权力寻租。由于我国正处于市场经济蓬勃发展的时期，寻租现象，尤其是权力寻租的现象更是难以防止发生。在政府采购领域，存在着寻租现象，尤其是“权利寻租”达到了令人难以置信的水平。从制度上讲，政府采购寻租的原因被称为阳光下的交易，即它具有先天的“防腐性”。但是，从实际操作的角度来看，如果机制不当，操作不当，就会与初衷背道而驰。主要原因如下：第一，在政府采购过程中，有一条漫长的“纳税人-政府-财政部-政府采购专门机构-采购官员”四级道路。委托代理链的顶端是政府采购资金的提供者（纳税人）。纳税人作为委托人，在这一过程中实际上没有相应的决策权和管理权。它既不能在市场上做出采购决策，也不能签订合同，也不能从中获利。因此，在这一过程中真正起决定性作用的是具有专业知识并专门负责采购活动的代理人（政府采购官员）。作为理性的“经济人”，采购主体在没有限价措施限制的情况下，难以严格执行政府采购法律法规，权力寻租的空间由此产生。第二，政府采购过程中存在严重的信息不对称问题。与作为政府采购方案提案人的采购主体相比，委托人为了获取高度专业化的政府采购信息，必须支付比上述代理人高得多的费用。因此，在政府采购中，客户的决定往往取决于信息提供者的代理人。事实上，采购的范围、方式和定额标准最终由代理人决定。虽然委托人和代理人可以通过签订合同来规范双方的行为，合同不能详细说明所有可能的情况。代理人可以利用合同中的信息和漏洞最大化个人效用。同时，当不同的政府采购实体购买相同的货物时，代理人给出的价格也不同。由于这种信息不对称，同一台计算机和不同单位的购买价格不同，也出现了权力寻租现象。

（二） 易于形成黑匣子操作。供应商作为政府采购的经济主体，是在采购活动过程中提供商品和服务的经济组织。在中国市场经济环境下，信用机制不完善，供应商与其他政府采购相关主体之间存在一些隐性操作，比如与供应商沟通，共同抬高投标价格，从而赢得投标项目，然后以分红的形式弥补损失，这种现象的根本原因是供应商直接向政府采购实体提供价格，随机报价和虚高报价格的现象很普遍。为了解决这一问题，一些政府成立了评估小组，并邀请专家对供应商价格进行综合评估和评估。由于评估活动是兼职参与的，且评估团队中价格专业人员较少，评估过程是否客观公正完全取决于个人职业道德。缺乏具备价格评估专业知识的专家团队。这种评估团队的方法在一定程度上也流于形式。

（三）政府采购价格形成机制缺失。政府采购除采购的产品和服务需以审核通过外，对于采购的价格缺少专业机构的审核认定。课题组经调查，目前，全国大多数政府采购均由财政部门统一实施，因专业的限制，财政部门没有也不可能对供应商价格进行审核，只是在相同供应商的报价基础上取一个较低价格作为限价。很多地方政府部门采购台式电脑，相同品牌规格型号台式电脑市场零售价格3500元左右，而政府采购目录价格4500元，即使市场价格便宜也不能买，这种现象普遍存在。

另一方面，政府采购也需要有效的监督制约，不然“阳光采购”将很可能沦为“阳光抢劫”，按现在的政府采购一系列的审批、定价、考核都有财政一家完成，缺乏有效的审批监管和监督制约，很容易出现问题，如果在这过程中作为相对独立、权威的第三方机构价格认定部门能参与进来，价格的合理性进行审核监测认定，那么将能真正实现 “阳光采购”。

四、部分省市的经验做法

广东省惠州市，海南省海口市、文昌市价格认证中心勇于开拓思路，积极创新实践，对价格认定工作服务与政府采购的研究和探索，并收到了很好的效果。

一是实行政府采购价格上限。2015 年，广东省惠州市为完善政府集中采购运行机制，联合市纪检、监察、财政、公共资源交易中心等部门，发布了《关于在市直单位实施政府采购最高限价价格监测认定机制的通知》，在市直所有单位和所有政府采购协议供货商品中，实行政府采购限价机制，成为全省首个实行政府采购“限价令”的城市。竞价采购的产品共 28 类约2万个，涵盖政府采购协议供货常用品种和品牌，包括计算机、印刷机、印刷器材、各类软件、扫描仪、大屏幕显示屏、路由器、办公用纸、摄影器材、电冰箱、电视机、空调机等。

二是完善价格信息网络平台。最高限价的基础支持是“政府采购价格信息网络平台”。该平台主要负责对商品的价格进行收集、汇总和分析，并发布其所需的商品的最高价，以作为其定价的参考。广东省惠州市，已有 204 个市直单位（含事业单位）注册使用惠州市政府采购价格信息网络平台，2016 年，全市电子反拍采购金额约 4 亿元，通过实施最高限价，为政府采购节约财政资金2400 万元。

三是拓展政府采购价格服务领域。根据国家对政府采购模式的改革，对政府采购实行最高限价可以有效的防止供应商的漫天要价，杜绝“权力寻租”空间，避免“暗箱操作”风险。目前，广东、海南已经探索更多创新工作模式，将价格认定工作已经进一步渗透到包括采购公务用车、工程预算、农村扶贫资金使用、扶贫物资采购等领域中。从而为全产品目录的政府采购价格提供公平公正、规范合理的认定标准，充分发挥出价格认定服务政府、服务社会的作用和效能。

五、启发与探索

价格认定服务于政府采购是重要的创新举措，也是大势所趋。下一步，我们将认真借鉴广东、海南及其他地区的先进经验，探索做好以下几项工作：

1、争取政府和相关部门支持。政府采购是党委政府财政的中心工作，更是廉政建设的敏感地带。价格认证中心主动介入制定政府采购限价工作，既扩大了价格认证中心工作领域，提高了价格认定机构服务品牌，彰显价格认证机构的职能作用，也进一步提高财政资金的使用效益，保障政府“阳光采购”。

2、研究建立价格信息平台。信息化时代，网络平台是前提。建立政府采购产品和服务价格信息网络平台，将审核认定后的政府采购产品价格实时公布，将采集的价格信息进行分析整理，收集上报价格监测点或报价点数据，实现采购单位网上申办采购产品和服务价格申请委托，实现网上出具政府采购产品和服务价格认定报告，实现政府采购的“互联网+”。

3、组建价格信息收集网络。充分发挥价格监测和认证工作网点多、渠道广、专业技术性强的特点优势，成立一个由专业技术认定机构和专业技术人才构成的采购团队，对商品的零售价进行经常性的汇总，指导企业自主报价，认真做好大数据抓取，动态收集政府采购成交信息等，防止价格垄断或价格同盟，确保政府采购产品价格公平、合理。

4、制定并公布“天花板”价格数据。集中本单位的价格鉴证师和业务骨干，对采集的价格数据和各类产品权重进行人工分析。所有的价格信息汇总后，将进行分析整理阶段。价格认证中心通过产品价格信息筛选分析整理后，制定“天花板”价格数据，并定期在政府采购产品和服务价格信息网络平台实时公布，为采购单位提供客观、精确、公正、高效的价格依据。

在我国，实行政府采购限价制度，是为了更好地促进公共服务；建立健全廉洁、公平的制度体系，既是提高财政经费的利用率，又能保证政府采购的价格更趋理性，又能防止出现虚假的物价上涨和强化政府采购工作的廉政制度。同时，通过对政府机关对价格认定的认识和认可，更能让价格认定工作的正能量发扬光大。