以“新”换“心”，共筑家园：谈老旧小区的改造

以“新”换“心”，共筑家园：谈老旧小区的改造

胡轩萌

四川警察学院

摘要

老旧小区改造具有明显的积极意义，尤其在居民的居住品质提升上、城市面貌的改善上、社会经济的增长方面作用明显。我国老旧小区改造的系统性推进始于2017年，在2020年形成规范，并设立了近5年内的阶段性目标。但推进老旧小区改造也是比较复杂的工程，涉及的信息也会非常多，包括小区的设施、产权等，推进的过程中一定会出现一些问题。主要体现在牵涉单位众多且协调困难、资金筹集渠道单一、适老化改造不够深入等方面。针对这类比较突出的问题，可以尝试通过借助信息化方式建立统筹协调机制、推行资金共担拓宽资金来源、注重居住主体鼓励参与共建等方面来加以改善。

关键词：老旧小区；改造；困境；规划

一、积极意义

老旧小区改造具有明显的积极意义。第一，提升居民的居住品质。增强居民的生活幸福感。大多数的城镇老旧小区落后于时代发展的潮流，有的基础设施老化，安全隐患突出，全面改造房小区将会提升居民的居住品质，增强居民的生活幸福感、获得感、满足感。第二，改变城市面貌。城市就会有新的气象。老旧小区的改造是基于棚户区改造之后，给城市更换新衣的又一重大变革，不仅会改善城市面貌，城市有了新的气象，同时，因为惠及民生，会让城市有了新的气质，有利于构造和谐的社区环境。第三，促进经济的增长。房地产市场对于经济增长的贡献功不可没。一方面，在硬件改造上，能够带动相关原材料、设备的需求，推动制造业的发展。另一方面，用市场化的方式吸引社会力量参与到软件升级当中，能够优化养老、托运、社区医疗、家政、保洁服务服务供给，释放内需，促进就业。

二、政策背景

老旧小区改造的正式提出始于2017年。住建部于该年底选择了厦门、广州等15个城市作为老旧小区的试点地，这15个城市的选择具有一定的代表意义，既有广州这样的东部经济发达城市，也有张家口这样的北方小城。

2019年，住建部会同其他部门对两百多个城镇老旧小区进行调查了解，做了深入分析后，在同年四月份下发《关于做好2019年城镇老旧小区改造工作的通知》，至此老旧小区改造工作进入全面部署阶段。改造过程中面临一些困境，既有资金的来源与规范管理、电梯的增设与否等此类细节问题，也有一些较为现实的可行性问题，例如部分地区经济条件落后，刚脱贫摘帽，此时再推进老旧小区改造十分困难，地方财力难以支撑，因而此类地区大多处于观望的状态。为了解决这些问题，在2020年7月，国务院在前期试点充分调研的基础上，出台了《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《意见》），自此开始全面推行老旧小区改造工作。

《意见》是我国当前在老旧小区改造方面的主要政策依据，它充分强调、肯定了改造老旧小区的积极意义，同时也就前期自2017年便开始的老旧小区改造工作实践中遇到的主要问题提出了一些指引。一是改造的范围。《意见》明确，要重点改造2000年底前建成的老旧小区，其次则是人民群众改造意愿较强的小区。二是改造的进程规划。《意见》将老旧小区的改造分为了三个阶段，第一阶段为少量地区的实践，第二阶段要求到2022年基本形成老旧小区改造的框架、政策体系和工作机制，概括为标准化，让今后的工作都有范式可循。第三结算则是段争取到“十四五”期末，力争基本完成2000年底建成的需改造的老旧小区改造任务。三是改造的内容。一共有三个类别，第一是基础类，旨在满足居民的安全需要和基本的生活需求，强调基本的生活需求，因此改造的内容涉及水、电、道路、气、热、光纤入户等问题，满足基本的生活需求。此外还有安全的需求，包括防火防盗、安防等。第二是完善类，目标在于满足生活便利的需要，改善生活的需求。例如加装电梯、充电桩、充电设施等基础设施；此外还有文体娱乐设施、环境绿化等方面的初步要求。第三是提升类，主要涉及到民生资源的配套，例如医疗、教育、物流、公共服务等方面的社会资源支撑。

三、现实困境

1.牵涉单位众多且协调困难

从当前老旧小区改造的工作实际来看，大多数的都是采取成立改造领导组的模式开展。这种模式最为明显的优势便在于能够以当地人民政府为牵头主体，各政府部门之间的协同合作能够更为高效。但是从执行层面，现实的效果却不尽如人意。一则，老旧小区的改造工作涉及主体不单只是小区所在的区或者县的单位主体，常常需要市、区（县）两级共同联动，且不同的地区之间也时长会出现矛盾和冲突。比较典型的例子便是“三线”问题的整治。所谓“三线”，是指供电线、通信线、广播电视线。老旧小区建设之初，众多线路都是通过露天电线杠的方式布置，由于管线多且乱，既不美观，也有一定的安全隐患。因此“三线”问题是老旧小区改造的痛点之一。但在具体的实施过程中便出现了协调难的问题，由于这三条线是不同的部门进行管理，例如供电线是由国家电网管理，通信线是工信部管理，如果这两个部门只是单纯的地方政府部门，则由地方人民政府牵头协调，工作的实施困难便会大大缩小。但难点在于这两个部门是垂直管理部门，不属于地方人民政府部门，而是直属其上级部门管理。因此，单从“三线”这一工作来看，协调的工作便不是单纯的依靠地方人民政府就能够去推动和实施的。二则，大型的改造内容繁多、程序繁琐。尤其是审批环节，一旦牵扯主体数量增多，彼此之间的审批流程便会消耗大量时间，区县级人民政府在实际工作中难以起到实质的牵头作用。其实从实践来看，老旧小区的改造不仅涉及到管线，还有关整体规划，设施的跟进等问题，多个部门都要参与进来，只要一个部门没有盖章批准，就很难进行改造，审批最大的困难就是审批事项多、手续繁琐、耽误时间。可能改造也就半年时间就能完工，但是审批时间就需要好几年。

2.资金筹集渠道单一

与前述部门之间的协调的困难相比起来，资金的问题是老旧小区的改造的核心问题。在关于资金的来源方面，国务院也鼓励建立资金共担的制度来拓宽资金的来源渠道，目前来看主要有四个部分：财政资金、个人出资、企业出资以及社会出资。虽然来源上来看渠道比较广泛，但是从现实的结果来看，主要的资金仍是依靠财政，如表1所示。从表1可以看出，无论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，政府的出资比例都在65%以上，占据了绝大多数比重，对中央和地方财政的依赖行非常严重。更加重要的是，从出资的结果来看，财政支出几乎都是净投入，鲜有“产出”，长此以往容易给地方财政造成较大的压力。其中主要是因为该项支出并无确定与长期的受益来源，如增设停车位、加装电梯等，此类项目在后续的运营阶段也需要耗费一定的财力、人力成本，这些方面都造成了老旧小区改造之后的后续管养问题。加之许多地方刚刚摘帽，地方财政缺乏资金，根本没有钱来改造老旧小区。

对于社会资本来说，老旧小区的改造也并非最佳的投资选择，这主要是由于改造涉及到的主体众多，持续时间长，后续收益很难确保长远可持续，且在国家政策层面尚未出台有关的鼓励措施，因此，社会资本进入老旧小区改造项目的比重非常少。若是按照现行的老旧小区改造进程与资金的使用力度，每年所需的投入资金将会在8000亿上下，这样的资金需求已不是依赖政府出资便能够满足的。2000底前建成的小区绝大多数都没有住宅维修基金，尽管目前有部分城市于2000年初便开始收缴，但其使用面临着审批手续繁琐、审查时间过长的问题，导致了现实执行过程中使用率始终不高的问题。

3.适老化改造不够深入

老旧小区的居住主体以老年人居多，因此当前老旧小区的改造除了需要考虑日常的便民设置建设，还需要突出对适老化的针对性改造。从这个角度而言，当前的适老化改造出现的问题主要体现在两个方面。一是海绵化改造不彻底，即小区的排水问题。遗憾的是，海绵化改造并未列入当前的老旧小区改造必要措施清单之中，尤其是降雨量较多的南方地区，此类问题更为突出。积水多、积水面积大就容易造成地面湿滑、难以出行，尤其会对老年人的日常出行带来较大的安全隐患。二是无障碍通道的设置。以电梯为例，2020年我国已改造的老旧小区中，实施了电梯加装项目的尚不足二分之一。且通过实地的调查走访发现，老旧小区在建设之初所预留的出入口通道较为狭窄，当前私家车辆的增势必需要考虑车辆通道与车位的设置，但是此类小区大多数仅从车位的数量上进行扩充，人车分流并未在大多数老旧小区的改造清单之列，在早、晚高峰常常出现人车混行，这样不仅降低了车辆通行效率，也给行人造成了一定的安全隐患。

四、建议措施

1.建立统筹协调机制

一是改造项目审批，建立健全统筹机制。各部门齐抓共管的专门机制，明确部门权责，杜绝推诿扯皮，要结合审批制度积极进行改革，精简城镇老旧小区改造工程审批事项的环节，构建起快速审批流程。二是考虑积极利用信息技术，利用互联网建立高效的工作联动机制。其工作内容主要涉及信息的收集与整理、信息的交流与互补、信息的传递和反馈三个层面。首先是信息的收集与整理层面，侧重点在于老旧小区的信息库完善。2000年底建成的老旧小区大都缺乏完备、系统的档案管理工作，加之后续的市场变动引起的产权变动，也容易使初期资料在传递过程中造成损失与破坏，因此在改造之前，相关建筑物的信息资料建设是首先需要重视的环节。可以考虑由政府牵头，住建、环保、民政等部门联合开展普查工作，并根据数据进行科学分类，以便为后续的决策提供科学依据。其次是信息的交流与互补，通过建立数据共享平台，对改造的对象进行规范化管理，充分利用大数据、云推算来用于管网改造、水电改造等繁杂的事项。最后是信息的传递和反馈，这里主要是针对审批环节，以提高效率。三要因地制宜完善地方性法规。从目前我国的地方性立法来看，大多数是以省为单位设立了老旧小区改造的地方性法规，如甘肃、海南、江西、山西等；也不乏以地级市为主体的，如南京、柳州等地。从这些地方性法规的内容来看，老旧小区的改造项目大都集中于建筑功能、市政配套、基础设置、环境整治以及公共服务设施等五个方面，尽管覆盖面较为全面，但并未突出其针对性，例如考虑到降水量对排水设施的影响，地势对道路平方面的难度等。尤其是上文所提及的海绵化项目，东南降水量较大的地区尚未出现有关内容的改造要求清单。因此，地方性立法直接关系到老旧小区的改造实施过程与细节，因地制宜突出针对性很有必要。

2.推行资金共担

一是引入社会资本，或者进行合法融资。此处简要以PPP（Public, Private, Partnership）模式为例，有利于积极吸引社会资本参与到老旧小区的改造之中。PPP模式最早由诞生于英国，主要以应用于社会公共设施建设方面，内涵在于鼓励政府积极与社会资本合作。在老旧小区改造方面，采取PPP模式在老旧小区的停车位改造、电梯安装、道路优化和文体建设等方面，以发行政府专项债权的方式吸引社会融资，同时进一步明确落实老旧小区改造的资产权益、后续新增设置的有偿使用等方面，例如新增的房源收益、广告宣传、物业绿化、小区食堂、车位使用等，让社会资本看到专项债权的偿还能力，让社会资本看到老旧小区改造项目的确定性收益。二是个人出资，充分动员人民群众出资，这是最直接的、合适的方式和方法。除了直接出资，还有间接的出资，例如，依法提取住房公积金、住宅专项维修资金，或者是改造后的小区建设了商品房以及公共空间，这些如果产生收益，也可以提前支出，今后补偿即可，合法合规进行。以重庆市为例，居民的出资方式共有三种形式，分别是直接出资、让渡收益出资以及住房公积金。其出资的范围主要是针对居民意愿最强的项目，以电梯为例，该市主要以街道为单元，按照集中采购、统一安装的方式，最大限度降低居民的出资成本。从2018年至2021年底，居民在加装电梯方面出资累计达到了12亿元。

3.注重居住主体鼓励参与共建

在居住主体的参与方面，各地的操作实践也体现出不同的特色。以成都与上海为例，成都地区在改造工程中主要以基础需求为导向，实施工程中注重在政府的引导之下鼓励居住主体的积极参与；上海地区则由于其经济较为发达，侧重于改造技术方面的投入，用试点的方式由点带面逐步展开，而技术的引入就是吸引社会资本与居民参与的主要着力点。前者的做法比较常规，政府起到了主导作用，后者的做法可以看到，政府的角色正在弱化，正在向自我管理、市场选择的模式转变。成都与上海的两种模式也代表了在老旧小区的改造工程所需要提前规划的进程，即前期由政府主导和带领，有改造的筹划阶段需要体现引领性。而后在具体的决策上，政府的角色需要逐渐弱化，逐渐转向以居住主体为主导，通过公开公示、听证会、业主会等形式，充分体现公众参与的积极作用。同时为了提升积极性，可以考虑以奖代补，运用于居民参与度较高、改造效果良好的小区，来激发居住主体的参与积极性。引导群众治理，共建共治共享。让改造的前中后期让居民全程参与进来。具体而言，在前期，充分听取群众意见，坚持阳光透明的原则，深入群众之中，了解群众意愿，例如通过召集群众开会，倾听合理的建议和意见，问需于民，问计于民，根据群众意见，科学合理制定改造意见。在中期，积极接受群众的监督，发挥群众的作用，全程监督工程的质量，公开招标，公正透明，让群众知晓改造事项。在后期，防止破窗效应，棚户区改造后也出现过类似的问题，因此，在改造结束后，考虑长效机制，结合居民自治，建立居民委员会、自治委员会，引导居民自治。

参考文献

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