国土空间规划视域下主体功能区战略优化

国土空间规划视域下主体功能区战略优化

张宏霜

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摘要：国土空间规划编制顺应国家规划体系改革要求，以实现“多规合一”为目标，既是新时期国土空间规划中的核心环节，也是建立健全县级国土空间规划体系的基本依据，与我国资源开发和保护工作的重要成果密切相关。对县级国土空间规划编制的关键节点、规划质量、规划的可实施性进行积极探索和思考，是对县级区域开发、保护、建设的必然要求，也是推进国家乡村振兴和生态文明建设进程意义重大的关键环节。

关键词：国土空间规划视域；主体功能区；战略优化

引言

随着城镇化水平逐步提升，我国部分城市地下空间开发利用已进入快速发展阶段，但整体情况还存在地下空间现状基础数据不清、规划系统性不足、建设管理衔接不够、法律法规相对滞后，体制机制有待完善等问题。新时期的国土空间规划体系明确了“坚持统筹地上地下空间开发利用”的总体要求和“先地下、后地上”的城市建设原则，体现了国家层面对国土空间三维管控的意识。伴随地下空间开发利用规划从“因需编制”向“统筹编制、先行建设”转变，本文对新时期地下空间的作用、技术路线和发展趋势进行了再认识。

1国土空间开发规划相关概述

关于国土空间开发规划，早在2010年底就已经提出。国务院印发的《全国主体功能区规划》，是国内首个国土空间开发规划。该规划，不仅有一定的约束性，而且有战略性。通过对主体功能区的规划与建设，转变了国土空间开发思路、模式，对于促进经济发展具有重要的作用。随着时代的发展，国土空间开发规划出现新的局面“，多规合一”国土空间规划，逐渐受到政府的重视。就“多规合一”而言，主要是以新规划体系的方式，对区域土地空间进行规划，且也不是简单的对规划融合，而是重视解决管控问题与持续问题。就城乡规划来看，规划编制需要结合空间规划地区的实际情况，覆盖的内容相对较多。就土地利用规划而言，从规划编制的角度对供地进行控制，从上至下层层分解土地利用的规划相关指标。

2国土空间规划编制的现状与存在的问题

2.1缺乏变革创新意识

县级国土空间规划编制工作中的新手段、新方法层出不穷。大数据平台、云计算、自动测绘等新兴技术也随着信息技术的不断发展，快速地融入到县级国土空间规划编制工作中。我国国土空间规划改革工作明确提出要充分革新，加强编制过程中的技术支撑、配套法律法规等。例如，借助最新技术手段进行规划编制工作并通过信息平台安排规划工作、存档规划成果。目前，部分编制人员变革和创新意识不足，遇到问题墨守成规，不懂变通。部分单位依旧在用传统低效的方式去处理问题，导致目前开展的大部分县级国土空间规划工作应用现代技术的综合水平并不高。随着新一轮机构改革的深入推进，政府空间规划职能部门的合并、职责体系的转变将推动空间规划治理进入新的阶段。

2.2城市更新运动激进，忽略更新实施管理

城市更新进程过快，缺乏有效的公众参与及相应政策的支撑，导致目前很多城市更新未能得到良好呈现。公众参与是种让人们能在政府决策影响下进行有效的干预决策、实施和管理、监督与评估、利益共享的手段和方式，是通过政府和市民交流来保障各方利益的平衡，实质上也是1个博弈的过程。但是目前很多城市更新主要还是政府和开发商之间的博弈，真正的更新主体——原住居民在这场更新运动中话语权太少，公众参与深度较浅。当前在城市更新的规划中，公众参与主要集中在规划前期对民众生活问题以及发展诉求的调研，规划中期的方案交流及规划后期的方案公示鲜有公众的深度参与，主要还是集中在政府及开发商的范围。这种“有限参与、事前参与、形式参与、被动参与”的特点，严重影响着城市更新项目的顺利开展。

3国土空间规划视域下主体功能区战略优化

3.1完善“多规合一”策略

基于“多规合一”国土空间规划体系，从详细、周密的角度上，对其国土空间规划策略进行拟定和完善是十分重要的。不管是对国土空间规划方案的拟定，还是对“多规合一”策略的调整，都离不开创新性理念。所以，在此阶段中，需要加强对规划理念的创新，跟进时代的步伐，坚持科学的发展观念，从可持续发展理念，吸引大量的专业人员，使其积极主动地参与到国土空间规划中。吸引专业人员的原因在于，专业人员通常都具备比较丰富的理论知识和实践操作能力，能够在“多规合一”国土空间规划过程中，针对实际情况提出合理化的建议。在此基础上，认真听取专业人员对于国土空间规划的意见，并针对意见展开全面讨论，对既往研究或是经验加以总结，改革以往的制度。通过以上方式，不断实现对“多规合一”国土空间规划策略的完善，提高认同感的同时，使国土空间规划策略内容，与当地相关法规相符。由此，从根本上避免“多规合一”国土规划方案在实施中遭遇阻碍。

3.2协调整治，因地施策

针对我国国土空间规划编制工作中经常出现的空间管理不协调、整治重点不统一等问题，在实践中，相关部门必须要统筹协调国家利益和地方利益，结合县城、乡镇地区的实际发展规划情况因地施策。县级相关部门不仅需要了解国家战略方向，紧紧把握趋势，着眼于统筹全要素资源，而且要明确县级国土空间规划的目标和要求，结合实际进行县级国土空间规划。因此，相关部门在进行国土空间规划编制工作中要有重点地对生态系统保护展开部署，从优化整体结构出发，细化编制路径。通过平衡县级地方发展指标和国家总体发展指标的相互制衡和相互协调关系，来实现国家总体布局和地方的协调统一发展，不断优化县级国土空间规划编制。

3.3强调平战结合、互联互通

城市建设与国防建设深度融合发展是新时期地下空间资源化利用的新要求。第七次全国人民防空会议上，习近平总书记提出“把人防工程作为地下空间开发利用的重要载体，更好发挥地下资源潜力，形成平战结合、相互连接、四通八达的城市地下空间。”人防设施建设与城市建设结合紧密，市场在人防资源配置中起到了决定性作用，所以在地下空间规划的同时，必然要求地下空间适应“战场”和“市场”的双重需要。随着现代战争精准性和突然性的大大提升，单地块结建式人防工程难以在局部形成整体防护网络，降低了人员转移、物资输送的效率。对于地铁线路里程较高、防护等级较高的城市，提高地铁兼顾人防的建设标准，充分利用“点—轴—网”的模式提升城市整体防护能力。局部和总体上实现工程的连通，实现工程的线状联系或网状联系，提高民防工程战备效益、经济效益、社会效益。

结束语

国土空间规划背景下的城市更新需更多地关注城市本身，不宜大拆大建破坏老城区原生社会体系。在城市更新过程中，首先要探索适合该地区、街道的更新模式，结合老城区存在的问题，以问题为导向，选择更新路径，突出当地特色，引入新功能，激发老城区活力。同时，要加强更新的实施和管理保障措施，鼓励公众深度参与，调动居民的积极性，让规划适用与民；制定明确的政策保障措施和活动计划，有序推进城市更新。

参考文献

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