如何解决征地后失地农民养民问题

如何解决征地后失地农民养民问题

甘美英

广西南宁市武鸣区陆斡镇社会保障服务中心   广西 .南宁 .武鸣区 530199

摘要：随着我国城市化进程的加快，农村土地的征用越来越多，失地农民的规模越来越大。随着赖以生存的土地的丧失，加上各地补偿安置模式的不同，标准的不同，近几年失地农民社会保障制度出现了很多问题。要解决这一问题，必须正确分析现有的失地农民社会保障制度，并结合国内外经验，提出完善失地农民社会保障体系的方案。

关键词：失地农民；社会保险；法制

自20世纪90年代中期以来，城市化、工业化进程加速，农村集体所有土地越来越多地作为城镇建设用地进行征收，由此引发了大量农民失业。在此期间，随着我国经济体制改革的深入，以前主要以无固定期限劳动合同为主体的用工制度也随之改变。扩大企业就业自主权为核心的国家制定了一系列法律法规，其中最有代表性的当属1994年《中华人民共和国劳动法》。相应地，政府对失地农民的安置政策也相应地进行了调整：农村集体土地依法征用后，政府不再按照行政指示安排失地农民就业，而是按照市场经济的通行办法，制定补偿标准，对失地农民给予一次性货币补偿。因此，要把失地农民劳动力就业纳入市场机制。这样，部分补偿标准不高、劳动力就业竞争力较低的失地农民在城市的生活将面临严峻挑战。全国范围内的社会保障制度更多地针对原居民进行设计实施，至今还没有建立起能覆盖失地农民的统一社会保障体系，而且传统的劳动就业制度还不能适应城市化的要求，农村转移劳动力在工业化进程中大量存在着大量的农村转移劳动力。在这一背景下，失地农民的社会保障问题日益突出，直接影响着社会的稳定与和谐。

1、失地农民社会保障问题的根源

何谓失地农民？有学者从社会学的角度，认为失地农民是指农民所依赖的土地由于工业化、城市(城镇)化过程的需要而被征用，获得一定的经济补偿，失去土地的农民将变成城镇居民。有的人从法理角度出发，认为失地农民是一种特殊的法律主体，因为丧失土地并失去与土地密切相关的一系列法定权利(包括但不限于财产权、基本生活权等)。有学者从农民个体意志出发，根据失地意愿将其划分为被动型失地农民和主动型失地农民。主动失地主要是指农民为了改变农业户口、获得其他工作机会、获得土地补偿等方面的报酬，主动放弃土地和一些与土地有关的权利，例如土地补偿；被动失地指的是国家或其他组织，在相关法律要求下，个人强迫农民放弃了土地，给予了相关权利和赔偿。作者认为这种划分更为合理，并将失地农民定义为：在我国城市化和工业化过程中，因土地被依法征用而丧失了有关土地经营承包权和其他衍生法律权利的农民群体。

从20世纪80年代中期开始，我国就构建了社会保障相关制度。随着改革开放以来城市化、工业化的发展，城镇建设用地需求开始增加。一九八六年《中华人民共和国土地管理法》强调，土地是实现宏观调控的重要手段，并赋予土地流通性质，将土地资源作为一种特殊商品进入市场。随着农村集体土地逐步向城镇建设用地过渡，失地农民的社会保障问题开始显现。那时，政府对失地农民主要采取行政指令性安置，如要求有关征地单位按一定比例录用失地农民，安排劳动就业，并以补偿失地的方式为主，并辅之以货币、住房、划地等补偿形式。在此期间劳动关系主要是无固定期限劳动合同，在这种情况下，稳定的劳资关系和依附于劳资关系上的单位福利制度，使失地农民缺乏社会保障等问题被掩盖。

2、当前解决我国失地农民社会保障问题的三大思路

近几十年来，我国各地根据自身社会发展状况和经济发展水平，对失地农民社会保障问题进行了积极的探索，形成了三种不同的解决模式。

2.1全面覆盖模式

"全封闭式"即"全封闭式"，是一套单独建立的针对失地农民的社会保障制度，由城市居民单独建立的社会保障制度。把养老、医疗、失业、生育保险等多个社会保险统合在一起，账户构成主要包括基本保险统筹部分和个人账户部分。““低门槛，大覆盖”是该模式的主要特点。只要失地农民具备了比较简单的法定条件，就可以获得与当地社会保障体系相应的“托底”性质的保障。

“全覆盖模式”实施在上海具有代表性。上海于2003年10月颁布实施了上海市小城镇社会保险暂行办法(2015年修订)。《条例》第三条规定，上海市小城镇社会保险的适用范围为：“本市郊区范围内的用人单位及其具有本市户籍的从业人员，以及经市政府批准的其他人员”。通过这种方式，地方政府可以更灵活地把失地农民的社会保障问题纳入社会保险体系中来解决，这在很大程度上改变了以前城乡社会保障的二元分割，为广大郊区居民，特别是失地农民享有基本的社会保障权。然而，这种模式对地方政府财政实力的要求比较高，难以在全国推广。从实际操作来看，由于小城镇社会保险的基本保障部分仅限于上海市郊范围内的统筹，因此与一般城镇居民的社会保障水平相比，统筹层次较低，容易导致参保者未来的社保待遇明显低于城镇社会保险。有鉴于此，有学者对《小城镇社保制度能否保障参保者基本保障水平》的研究提出了质疑。

2.2与城镇对接的模式

将失地农民的社会保障问题直接纳入现行城镇社会保障体系中去，逐步消除城乡社会保障制度的差异，在此基础上逐步实现社会保障制度从制度的全覆盖向人本的转变。相对于“全覆盖”模式“可转移模式”，“与城镇对接模式”通过建立城乡一体化的社保大统筹体系，对失地农民实现社会保障。对失地农民而言，这一模式从直接实现城乡统筹发展社会保障体系对接的角度，在统筹层次上保障了失地农民的权益，也就更符合他们对权利保障的主张。

与评估对象相关的权属证明、财务会计信息和其他资料是评估的基础性资料，没有这些资料，评估将无法进行。因此，委托人应当及时向评估专业人员提供这些材料，评估专业人员也有权要求委托人提供这些材料。根据本法第十八条的规定，委托人拒绝提供或者不如实提供执行评估业务所需的权属证明、财务会计信息和其他资料的，评估机构有权依法拒绝其履行合同的要求。同时，评估专业人员也有权要求委托人提供为执行公允的评估程序所需的必要协助。例如根据本法第二十五条的规定，评估专业人员应当根据评估业务具体情况，对评估对象进行现场调查。为完成现场调查，评估专业人员有权要求委托人提供必要协助。

广州是“与城镇对接模式”的典型代表，广州的城乡一体化社保大统筹主要体现在其养老保险制度上。2006年，广州市政府出台了《广州市农村转居者基本养老保险办法》，计划在全市城中村全面推行失地农民社会化养老制度。从实际操作层面上看，广州市失地农民养老保险基本遵循了现行城镇养老保险模式。以基本养老保险费用为例，失地农民个人按一定比例缴纳基本养老保险，其余部分由失地农民所属集体经济组织和地方财政给予补助。应当指出，“与城镇对接模式”对当地经济和社会发展水平的要求更高。模式只有在实现一定的经济发展水平后，才能顺利运行。““城镇对接模式”在保障主体上实现“大覆盖”，是一种高标准的“大覆盖”模式。

3、解决我国失地农民社会保障问题的对策

尽管各国关于失地农民社会保障问题的复杂性，相关立法的制定也存在许多难以量化的因素，但其制度设计多是从宏观、中观和微观三个层面进行的。为此，我国还应从宏观、中观和微观三个层面对失地农民社会保障问题的解决进行相关设计。

3.1宏观上，完善农村土地征用立法

当前我国失地农民社会保障存在的问题十分突出，尽管各地都提出了许多相关的改革措施，但由于缺乏统一，农村土地征收中存在的问题并未得到有效解决。反之，则会使矛盾激化，从而产生纠纷。必须尽快出台完善的相关法律法规，推进农村土地征用制度改革，全面保障被征地农民的权益，维护社会公平，促进社会高效、健康发展。一方面，要明确征用土地过程中的“公共利益”，禁止各级政府任意扩大“公共利益”的范围，滥用征地权以满足自身利益，在征用前、后明确征用相关信息，充分保障权利人的知情权和参与权。要加强土地征用过程的监督，确保程序阳光透明、公正公开。另一方面，在实际操作中严格执行“两方案两公告一登记”制度，严格按照法律规定的程序和时间节点，发布征收土地公告、征地补偿安置方案。土地征用前期要对土地征收的目的、补偿标准等进行征询，给予农民更多的知情权和参与权，以完善的法律法规促进农地征收规范化。如果农村土地确实需要出于公众利益而征用，地方政府应该根据被征土地的市场价值，确定对其补偿的标准。如果条件许可，应结合失地农民的实际情况，通过政府财政补贴等措施，适当提高补偿标准，以维护农民的利益。

3.2微观上，完善失地农民社会保障，社会保险制度

社会保障问题是关系到社会和谐的一根弦，稍稍疏忽就会引发深刻的社会矛盾。这就要求政府及时跟进社会保险制度，为失地农民提供更多的社会保障。

对我国失地农民社会保障制度的三种实践思路进行比较，笔者认为，“全覆盖模式”和“与城镇对接模式”更适合中国国情。由于中国是一个发展中国家，也是人口大国，在失地农民日益增多的现实背景下，完善我国失地农民社会保障制度的首要任务就是扩大社会保险覆盖面。目前，我国亟需建立一套以“弱者保护”为价值取向的社会保障体系，加快农村基本社会保障的步伐，通过实现社会养老保险、失业保险、医疗保险对失地农民全面覆盖失地农民。在实现社会保障“大覆盖”的基础上，财政剩余的地方可以提高失地农民的保障水平。实际操作中，建议弱化一次性货币补偿安置，代之以一种更加合理、规范的多元社会保障机制。

微观上，各级政府落实被征地农民就业促进计划，为失地农民就业、创业等活动提供技术支持。

长久以来，我国农民受教育水平普遍低下。正因为他们缺少教育和训练，失去赖以生存的土地后，仅凭文化素质和劳动技能难以满足最低生活要求。生活在危险边缘的农民也增加了政府补助的负担。为此，有关政府部门应加快完善针对失地农民的教育和就业培训制度。根据失地农民的年龄和文化程度，以市场需求为导向，对失业农民进行创业培训，使其在劳动力市场上更具竞争力。同时，政府还应在就业培训、择业指导等多个职业领域给予失地农民与城市下岗工人一样的政策待遇，为这部分农民拓宽再就业渠道。此外，政府还应努力打破城乡二元就业体制，消除以前城镇居民对农民就业的歧视。

4、结束语

毛泽东主席在十九大报告中指出：“按照兜底线，织网密，建立机制，全面建成覆盖全面，城乡统筹，权责明确，保障适度，多层次社会保障体系”。[10]失地农民社会保障制度是社会保障制度中的一项重要内容。完善农村土地征用有关法律制度；在实现社会保障“广覆盖”的基础上，根据各地目前的经济发展和财政收入情况，逐步提高被征地农民的社会保障水平；以发挥劳动力市场机制作用为重点的创业培训服务系统。为保障失地农民基本生活，建立健全更加公平、可持续的失地农民社会保障体系，促进社会和谐发展。

参考文献：

[1] 苏小玲.重庆城市化进程中失地农民就业问题研究[D].重庆：西南大学，2007.

[2] 赵莉莉.构建我国失地农民就业保障机制研究[D].上海：上海交通大学，2007.

[3] 黄建伟.失地农民的概念问题研究[J].调研世界，2009(3)：24-27.

[4] 刘芳，欧阳令南.对上海实施小城镇社会保险的思考[J].社会科学战线，2005(6)：286-288.