浅析建设项目跟踪审计方式及原则

浅析建设项目跟踪审计方式及原则

马银平

国家管网集团西部管道公司 新疆乌鲁木齐市 830011

摘要：建设项目跟踪审计由传统的竣工决算审计发展到注重执行效果检查的绩效审计，从事后审计发展到事前预防、事中控制、事后监督“三统一”，更加注重过程、更加注重宏观层面的分析。审计目标也由以往的查错纠弊发展到价值增值，堵住管理漏洞，促进被审计单位规范管理，提高质量，实现监督和服务的有机融合。

关键词:建设项目 跟踪审计 间歇式 连续式

党和国家对新时代审计工作的变革，体现了内部审计和国家审计共同服务于实现高质量发展的时代要求。国家管网集团组建以来，深入贯彻落实习近平总书记“四个革命、一个合作”能源安全新战略的重大举措，深化油气体制和管网运营机制改革的重大部署，在“十四五”期间全面建成“打造全国一张网”的油气长输管道建设，对于提高油气资源配置效率，实现油气行业高质量发展，保障国家能源安全，更好服务经济社会发展，具有重大而深远的意义。内部审计作为一种独立、客观的监督、评价、咨询和建议活动，对于投资金额大，点多线长面广的管线建设项目，开展建设项目跟踪审计工作，在保障建设项目依法合规、规范管理、投资目标受控方面十分必要。

新时代国有企业的地位很重要，它是中国特色社会主义的重要物质基础和经济基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量。因此，国有企业内部审计必须要聚焦党中央、国家重要战略部署及决策方向，用有限的资源凝聚力量，重点出击，突出审计的监督特色，彰显审计的服务职能，达到审计的价值增值作用。面对重大工程建设项目建设周期长，资金密集，资源富集的现状，为了改变竣工后一次竣工决算审计个别损失影响无法消除整改的弊端，因此，建设项目跟踪审计就显得尤为重要，能够及时发现问题，提出意见建议，降低损失影响，有效抵御风险，将问题消除在萌芽前端，避免产生系统性风险，发挥审计价值增值作用。

一、建设项目跟踪审计的概念

建设项目跟踪审计，通常是独立的审计机构和审计人员运用审计技术，依据国家的有关法律法规，对建设项目从投资立项到竣工交付使用各阶段的项目管理活动的真实、合法、效益等方面开展的审查、监督、分析、评价的过程。建设项目跟踪审计，把建设项目划分成若干阶段或期间，及时对各阶段或期间的工程投资、工程质量、工程进度、工程建设程序等方面事项进行审计，并及时提出审计意见和建议，供被审计单位纠正存在的问题，改进、完善建设工作，使建设实施得以规范、有序、有效运行，提高投资效益。

二、建设项目跟踪审计的必要性

传统建设项目审计主要开展方式为竣工决算审计，属于事后审计，随着我国市场经济体制的不断推进及与建设项目相关法律法规的逐步完善，现行的建设项目事后竣工决算审计模式存在着明显的挑战。一是事后审计难以追回已支付不合理价款，虽然发现了问题，多数时候也只能追究甲方的责任，难以追缴工程款、导致国有资产流失难以挽回。二是事后审计解决不了建设单位管理不规范的问题，难以发挥审计的增值作用。审计人员在事后审计时，因时过境迁，不仅难以发现制度漏洞或者管理不善问题，即使发现了一些问题，由于复杂的过程均已形成事实，部分参建单位因合同履行完毕而退场，也很难加以补救。三是事后审计潜伏着较大的难以有效规避的审计风险。审计人员看不到工程建设施工及有关物资设备进出、安装等具体过程。常常只能将有关签证单、验收单、进货单等本应加以审计的资料作为审计依据，使资料背后的许多违法违纪问题经审计后披上了合法的外衣，从而放纵了违法违纪行为，并由此产生了相应的审计风险。

因此，把握好跟踪审计的重点和关键环节，将风险控制在事前和事中就显得尤为重要，采取建设项目跟踪审计可以有效的规避事后审计所带来的风险。

三、建设项目跟踪审计的方式及特点

建设项目跟踪审计根据其进驻的时间节点不同，可分为间歇式跟踪审计和连续式跟踪审计。

（一）间歇式跟踪审计

间歇式跟踪审计，可将建设项目按照关键节点划分成若干审计阶段，各阶段事项完成后以此为控制点进场开展跟踪审计，也可以根据审计需求就单个审计事项进行专项跟踪审计，对于间歇式跟踪审计，审计阶段具体划分的数量、时间长短、每阶段审计的事项，应根据建设项目的风险程度，建设项目的规模、特点、审计要求及审计资源情况等具体确定。

间歇式跟踪审计不仅关注建设项目的投资，还更多关注建设项目的质量、安全、进度等方面，不仅关注建设项目依法合规等方面，还关注建设工程项目管理的有效性。

（二）连续式跟踪审计

连续式跟踪审计，就是审计人员全程参与建设项目执行过程中，对建设项目各阶段的管理内容进行及时的、全面的现场跟踪监督。除关注建设项目质量、进度、安全之外，连续式跟踪审计往往更侧重于建设项目的造价控制审计。审计人员一般会对工程招标项目的招标控制价，对预付款支付、进度款支付、甲供材、变更、签证以及索赔等与造价控制相关的内容进行全面的审核，出具相关的审核意见和建议。连续式跟踪审计实施过程中，审计人员直接介入各事项的执行过程中进行审计，能更及时地发现和纠正问题，使建设项目得以规范、有序、有效运行，取得最佳的效益。

在组织实施过程中，连续式跟踪审计通常采用常驻现场的方式，或者按月定期审计的方式。

（三）两种跟踪审计方式特点

间歇式跟踪审计，根据建设项目前期、中期、后期将建设全过程划分成决策、设计、实施、竣工等阶段, 分阶段进行的跟踪审计，是按照一定的时间段，对涉及该时间段内实施的重要工程内容进行审计。其优点是审计人员能够快进快出，有针对性的开展工作，能够节约审计资源，提高审计效率。缺点是虽然随项目建设一并实施，但仍是阶段完成情况的事后审计，不能做到实时监控，难以做到同步审计。

连续式跟踪审计，根据建设项目规模和建设目标，从工程建设一开始即介入审计，或常驻工程现场，或每月定期到现场，全过程跟踪了解建设项目各重点环节。其优点是发现问题及时，造价控制审计的深度更深、范围更广，审计风险更小。缺点是审计人员连续性跟踪或常驻现场，审计资源占用较多，投入高，可能导致建设单位由于审计人员常驻现场跟踪审计，会在作出决策之时过多征求审计人员意见，会出现个别事项迟缓，畏首畏尾，止步不前的情况，且审计人员有可能被动参与项目管理，造成独立性减弱的情况。

四、建设项目跟踪审计原则

（一）合理确定跟踪审计介入的深度

跟踪审计以堵塞项目建设期管理漏洞、完善项目管理机制为目的，审计人员虽然参与项目建设过程，但并不是建设项目的管理者，而是在参与建设项目的过程中履行监督职责，促进建设项目各项管理工作的规范、有效运行。对于跟踪审计中发现的问题，审计人员应及时与建设单位取得联系并以书面形式反映，督促建设单位及时整改，立查利改，合规管理，而不应直接干涉或参与其管理工作，即不参与建设单位的内部管理流程，不参与其决策会议，不发表意见。在跟踪审计工作中，审计人员应把握好监督者的角色定位，做到“到位而不越位”，同时强调依法独立、客观、公正地开展审计监督。

（二）准确把握跟踪审计介入的时间

审计机构应在考虑被审计项目的建设规模、项目特点、建设要求、审计资源和审计成本等多方面要素后综合确定审计介入的时间，并且根据以往审计发现的典型共性问题及重大风险点确定审计的重点和关键环节，只有合理确定了审计的重点和关键环节，跟踪审计才能达到事半功倍的效果。目前大多数跟踪审计是在施工阶段才介入，项目前期很少实施跟踪审计，但是不论何时介入，审计范围都应贯穿于建设项目的全方面各阶段，以保证跟踪审计的效果，只有把握好介入的时间，才能把握住建设项目管理全过程全链条，既不漏网，又不重复。

（三）尽量降低跟踪审计实施的风险

跟踪审计是对建设项目贯穿始终的全过程审计，涉及到项目建设的方方面面，所以需要充足的审计力量，以满足跟踪审计内容的广泛性、全局性。然而，在目前审计力量有限的情况下，面对如此繁重的审计任务，如此详细的审计内容，如此长期的审计过程，审计风险必然增大。另外，跟踪审计也对审计人员的自身素质提出了更高的要求，要求参与跟踪审计的审计人员不仅要有精湛的专业技术和较宽的业务知识面，熟悉工程建设程序和必要的法律法规知识，同时还要具备良好的协调沟通能力，文字写作能力，了解掌握最新的审计方法及技术手段。因此，能否合理配置审计资源，提升审计能力，进而发挥审计质效，是影响跟踪审计效果，降低审计风险的重要因素。

（四）有效提升跟踪审计的独立性

建设项目跟踪审计实施过程中要努力做到“到位而不越位”，要独立开展审计监督工作。“到位而不越位”是实施全过程跟踪审计业务的最大难点。一方面审计监督要到位，因此，要根据长输管道建设项目特点拟定详细的管理审计实施方案；二是关键节点的造价审核监督要到位，对清单控制价审核、重大变更审核、概算调整、工程结决算审计进行把关，把住投资控制的重要关口；三是管控提升建议要到位，审计对发现问题的分析要深入，要立足于发掘根源问题，并提出有高度的管控建议；四是要明确审计单位“裁判员”的定位，不越位、不错位，不能越位参与到管理的具体环节，不能既当“运动员”，又当“裁判员”。五是突出审计价值增值和服务保障作用，内部审计过程中，审计人员应帮助建设单位发现问题，分析问题，共同解决问题，正确定位内部审计地位，不站在对立面，充分发挥内部审计综合看问题的优势，站在全局角度尽可能多的帮助建设单位实现管理提升，为建设项目合规运行做好服务保障。

工程审计目前常用的形式多为竣工决算审计，属于事后审计和静态审计，能够站在全局角度，系统的发现问题、分析问题、提出建议，便于被审计单位从制度层面、管理层面、技术层面纠正和预防问题，但也存在着因时过境迁，看问题不准确不全面，对发现的部分问题无法整改或无整改必要的情形，因此存在一定的审计风险。建设项目跟踪审计作为事前和事中审计，属于动态审计，可以动态地监督全寿命过程各阶段的过程，及时发现并提出意见建议，便于被审计单位及时解决问题，有利于防范化解重大风险，但也存在一定的资源占用过，时间长，定位不准确，介入时机不恰当等局限性，在实践操作中应依据审计资源和审计力量，项目特点等情况综合选定审计方式，相互取长补短，以期相得益彰，最大化发挥审计纵览全局优势及服务保障价值增值作用。

五、结语

企业内部审计人员应持续学习领会党中央、审计署最新政策，努力深刻把握内部审计在企业治理体系中职能定位的新理念新任务新要求，坚持“风险防控、监督服务、价值增值”的结果导向，目标导向，认真梳理，细致研判一段时期以来同类型跟踪审计及竣工决算审计中发现的问题规律。坚持关口前移，源头治理，思想上扭转由原来的“到了现场找问题”到“带着问题进现场”转变，深刻理解跟踪审计的内涵和目的，聚焦“提增增效”，力求以高质量的审计提出有针对性的高质量管理建议，实现公司的治理目标和效益目标，真正发挥内部审计服务保障和价值增值作用。

参考文献：

[1]《跟踪审计》中国时代经济出版社，崔振龙、王长友编

[2]《建设项目跟踪审计实务》中国时代经济出版社，曹慧明主编

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