房地产税改革试点：现实功能与引致效应

房地产税改革试点：现实功能与引致效应

王晓波

（利辛县不动产登记中心 亳州利辛）

摘要：近十年社会各界都高度关注房地产税改革，但与其他公共政策不同，相关部门并没有公开这个税种的具体信息，直到2021年10月，全国人大常委会通过并公布了授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定，房地产税改革才正式拉开帷幕。文章在回顾历史的基础上，结合授权决定，分析了房地产税的功能定位，即作为房地产市场调控长效机制重要组成部分，进而探讨了房地产税税制设计的几个重点问题，分析了房地产税与现行行政性调控手段、土地出让金制度之间的关系，并研究了房地产税对地方政府综合财力的可能影响。

关键字：房地产税；现实功能；长效机制；引致效应

2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过并公布了“关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定”（以下简称“授权决定”）。^[1]由此，2013年党的十八届三中全会提出的房地产税改革即将真正来到我们身边。然而与很多公共政策不同，虽然近十年社会各界都高度关注房地产税改革，但正是由于其备受关注，相关政府部门没有公开这个拟议中税种的具体信息。本文拟结合授权决定，从历史演变、房地产税的功能定位、税制设计中的几个关键问题、房地产税收入使用、房地产税与其他调控政策之间的关系、房地产税与土地出让金之间的关系等几个维度，就即将推进的房地产税改革试点略作分析。

一、历史演进

我国自195年出台《城市房地产税暂行条例》，在全国范围内征收房地产税，1986年出台《中华人民共和国房产税暂行条例》，原来的房地产税退出历史舞台，查阅相关资料，1951—1984年在全国范围内征收的房地产税，对今天拟推进改革试点的房地产税，有一定的启发意义。2003年，考虑到地方税体系建设和房地产市场发展等因素，是否推出针对个人住房保有环节的税收制度，重回政策讨论视野，只是当时称之为物业税。2013年党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，“加快房地产税立法，并适时推进改革”。2020年，党中央关于制定“‘十四五’规划和2035 年远景目标建议”中，提出“积极稳妥推进房地产税立法和改革”。这一表述中增加了“积极”和“改革”两词，初步表明房地产税将进入实操阶段。2021年10月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过并公布了“关于授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作的决定”（以下简称“授权决定”）。^[1]由此，2013年党的十八届三中全会提出的房地产税改革即将真正来到我们身边。

二、现实功能

关于我国房地产税的功能定位有三种观点：一种观点认为房地产税的功能主要是调

控房地产需求，以促进全国房地产市场的平稳健康发展；第二种观点认为房地产税应有助于调控财富差距；第三种观点认为房地产税应当成为地方政府的主体税种，要承担为地方政府筹集财政收入的重要功能。当然，这三种功能都是房地产税可以承担的，但如果仔细分析的话，三种功能定位至少在短期之内并不能完全相容。以重庆、上海免征 60平方米的房产税作为例子，很多人认为其收到的税仅有几亿，因而从为地方政府筹集财政收入的功能角度看没有用。^[2]

但从调控房地产市场和调控财富差距的角度看，则结论就有所不同。考虑一种极端情况，有购房者的人均住房面积均是在60平方米以下，则能够征收到的房产税是0，但这恰恰意味着两地的房产税在调控房地产市场、调控财富差距方面功能发挥得非常好。因而，三种功能定位如何选择一旦确定，则意味着房地产税的税制设计有一个大致方向。笔者认为，“授权决定”中，对房地产税的功能定位已有一个很清晰的表述：“引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展。”^[3]清楚表明，调控房地产市场是此次房地产税改革试点的首要功能定位。确立这一功能定位，应当说是考虑了居民购买住房中已包含了较高比重的税费的现实国情，并不直接以筹集财政收入为目标，房地产税应当在特定状态下才征收，而非普遍征收。判断这一功能定位是否实现，应是“房住不炒”的目标是否实现；而一旦达到“房住不炒”的状态，意味着很少有人通过房地产市场炒作积累财富，则调节财富差距的目标也就部分实现了。至于说房地产税为地方政府筹集财政收入的功能，笔者认为在长期内可以渐进实现。例如，在住房依附的土地使用权70年到期之后，房地产税可以普征，则其筹集收入的能力将大大提高。

三、引致效应

（一）房地产税收入的使用

从国际经验看，房地产税一般是地方税，往往是归基层政府使用，也有少数国家会把它归属于中央。笔者认为我国也会坚持房地产税是地方税的定位，收入可能归属于县市级政府。在政策讨论中，很多学者建议应当学习美国经验，将房地产税收入专项用于教育等地方公共服务，或者用于住房保障等观点。但事实上，将房地产税收入专项用于当前一般公共财政已予以充分保障的支出项目，如义务教育等，只是能起到挤出效应，并不一定能增加其实际支出规模。当然这仅是从经济角度分析。但是如果从提高房地产税社会接受度的角度考虑，笔者建议还是应当将房地产税专项用于一些居民感知度比较高的地方性公共服务，特别是当前投入还不够充分的公共服务领域，比如大家很关心的托幼、养老服务、义务教育、市政维修等，而且还可采取一些具体措施，例如列出房地产税专项使用的范围和项目清单。

（二）房地产税与其他调控政策之间的关系

从“授权决定”来看，房地产税是房地产市场调控长效机制的重要组成部分。房地产税改革试点落地，其他的调控政策将发生什么变化？笔者认为两者应当关联起来。习近平总书记指出，要坚持“房子是用来住的，不是用来炒的定位”。这是当前房地产市场调控政策体系的基本出发点。近些年来中央和地方政府也一直在探索房地产市场调控的长效机制，取得了不错的成绩，主要表现在房地产价格过快上涨的趋势已经得到遏制。但我们也要注意到，当前的调控政策体系在需求层面主要依靠的是限购、限贷等行政性的调控政策。在这种大背景下推出房地产税改革试点，笔者认为其主要意图是利用房地产市场运行比较平稳的时机，实现房地产市场调控政策体系从行政控制转向市场调控为主。这就属于在合理的政府干预制度框架下，主要依靠市场力量、经济手段调控房地产市场。由于这是少数城市的试点，即使出现各种问题从全国层面来看也是属于可控范围内。

四、结语

本文在回顾历史的基础上，结合“授权决定”，展望了房地产税改革试点的若干关键问题。总体看来，即将推进的房地产税改革试点，是为了适应我国复杂的国情，为最终推出全国范围内的房地产税而服务。“授权决定”明确了我国房地产税的功能定位：“引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展。”而这一功能定位将是税制框架的最重要影响因素。基于这一判断，笔者认为房地产税的推出，意味着为现行若干行政性的调控手段的退出创造了条件。由于房地产税与土地出让金制度是共存关系而非替代关系，因此房地产税对于地方政府综合财力的影响尚难以判断，最终取决于房地产税对房价的影响。而后者尚不能简单依赖其他国家的经验简单得到结论，还需要追踪实践的发展予以实证分析。

参考文献：

[1] http://www.gov.cn /xinwen/2021-10/23/content_5644480.htm.

[2] 石青川.房产税“试点”十年，重庆收了多少税？[J].中国经济周刊，2021，（20）98-100.

[3]夏杰长 .我国开征物业税的效应与时机分析[J].税务研究，2004，（9）：22-24.

[4]韦志超，易纲 .物业税改革与地方公共财政[J]. 经济研究，2006，（3）：15-24.

[5]肖捷.加快建立现代财政制度[N].人民日报，2017-12-20（7）.

[6]贾康.中国全面配套改革中的直接税改革问题[J].税务与经济，2018，（5）：1-4.

作者简介：王晓波，安徽利辛人，工作单位：安徽省亳州市利辛县不动产登记中心

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