国土空间规划功能定位与实施研究

国土空间规划功能定位与实施研究

1靳文博 2向澍

1中国城市规划设计研究院上海分院 上海市 200335

2中国城市规划设计研究院西部分院 四川省成都市 610095

摘要：随着我国生态文明建设进程的不断推进，合理利用各类空间资源，科学规划国土空间，增强资源保护与利用的均衡性成为更加重要的议题。城乡规划与土地规划管理工作的整合优化为城市高质量建设和社会稳定发展提供了保障。在我国新形势背景下，高质量的国土空间规划可以有效缩短空间资源管理与审批流程，并针对性地提升不同地区各类空间资源的利用效率。

关键词：国土空间；规划定位；实施路径

习近平总书记在2014年考查时曾指出：“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”国土空间规划作为国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，对各级各地区空间发展的战略性、系统性指引是其核心的职能。1国土规划的功能定位

国土空间规划的目的是提高国家治理能力现代化、提升人民的生活品质。对国土空间进行规划，既可以保护国土空间，也是对政府职能部门、行业人员及规划专业人员工作模式及意识的提升与转变，具有重要意义。具体而言，其功能内容主要体现在以下方面：

1.1总体定位

在进行国土空间规划过程中，主要是对我国各类空间资源的保护、开发及治理做出系统性战略部署，以此推动经济建设与生态保护并重的和谐发展进程。在国土空间规划编制过程中，核心要求是要体现出基础性和战略性特点，涉及国土空间的保护、利用和治理等全过程，对实际建设活动的开展具有指导性和约束性管控作用。《全国国土空间规划纲要（2020—2035年）》明确指出，要以国土资源的实际环境承载能力作基础，研究其保护、开发、治理的价值。在上述方面，我国各级国土空间规划不断完善，在总结历史经验与教训的同时，吸收其他国家的成功经验，逐步推动国土资源的高效保护与利用，从而实现高水平治理的时代要求。

1.2主要功能

在当前社会发展的背景下，国土规划过程与主体功能区划制度建设具有密切的联系，二者有效协同可以更好地实现战略目标。国土规划主要是对空间资源保护和利用进行统筹规划，充分发挥各类空间最适宜承载的功能，明确未来发展的方向，并以此为基础对国土资源开发进行科学控制，优化全流程各个环节。总体而言，当前我国国土空间规划的主要功能聚焦于对现有开发与保护格局的改进，提升区域协作水平，重点加强对开发建设的有效指引和约束。

1.3主要规划与整治

当前国土空间规划工作的开展与传统的城乡规划及土地利用管理制度逐步失效的现象密切相关。各级国土空间规划均需落实资源开发与保护工作的整体目标，强化刚性管控职能。在规划过程中，既要要针对各类资源提出明确的阶段性开发与保护策略，还应充分考虑空间规划实施后的阶段性成果，并为更加长远的可持续发展预留余地。其中，土地综合整治是国土空间规划的重要组成部分，也是当前各级政府提升土地资源利用效率的重要手段。在实际规划过程中，需要对各种活动进行统筹安排，从而构建国家级、省级、市县级、乡镇级的规划体系。此外，对不同空间资源规模、质量及其生态环境价值的认识也成为规划的主要内容，，在提高资源开发效率的同时，推动其生态化、可持续发展已成为国土空间规划编制工作中的广泛共识。

2国土空间规划功能定位与实施路径研究

2.1规划指标体系务必科学合理

首先，规划要系统性地整合现有的各类空间规划指标体系，必须坚决落实党中央国务院下达的战略部署和重大决策，在有效保护国土资源的同时充分发挥各类国土资源的价值，这也是我国各个地区国土空间总体规划指标设置的共性要求。其次，在设置指标时不仅要关注区域之间的共性，还要关注不同区域内存在的个性化问题与需求，凸显不同地区的差异化发展路径。各个地区应从实际情况入手，调整规划的预期指标，适当增加适应地方特性的新指标，同时选择性地运用部分预期指标对其他指标进行约束。

2.2完善国土空间规划实施与保障制度

建设并完善相应的国土空间规划实施与保障制度，重点聚焦编制审批、实施评估以及动态调整工作，同时应充分关注规划改革阶段以及过渡阶段与现行制度及政策的衔接。相关部门应基于自身职能，明确提出辖区内部国土空间保护及开发要求，加快推进国土空间规划编制与实施工作。

2.3坚持遵循“以人为本”的理念

尽管国土空间规划的主要工作内容是制定特定时空阶段内的跨领域、跨行业的空间保护与开发措施，但是国土空间规划工作的核心目标始终是为人民服务，满足人民群众对美好生活的需求。现有的各类空间规划内容主要针对客观物质环境，并以客观物质环境的发展水平衡量区域内经济社会发展情况。但是当前的国土空间规划需要做到以人为本，将“人”作为规划核心，把广大人民群众的发展需求放在首位。同时还要及时转变原有的思想观念，意识到“人”才是空间的主体，要想改造客观物质空间必须先研究人民群众的主观意识需求。此外，规划之中的以人为本，并非只是单纯地将人口总量与人口分布作为重点规划内容，而是要在充分满足人民群众对空间差异化的需求的基础上，对人均规划标准以及均等化的公共设施构建等内容进行合理配置。在编制规划过程中，要积极引导社会公众参与其中，把以往的“指令性规划”转变为“公众参与规划”，保证公众的参与权和知情权，体现出以人为本的规划理念。

2.4优化资源配置

根据国土空间规划特点，在合理选择并构建规划指标体系的基础上，并按照分级分区差异化发展的原则，对各类资源进行优化配置。提升各类空间资源的科学利用水平，对既有的发展模式进行改进，不仅能够提高土地资源利用效率，而且能够实现可持续性发展控制目标。相关人员要结合不同区域的具体情况，合理制定国土空间保护与开发目标，并逐层分解，采取合理的管控方法，确保规划的有效实施和动态修正。例如，可以参考现有的土地年度供地计划等方式，加强对资源利用的系统性管控力度。目前我国在国土资源管理环节实行两级发展制度，第一级的发展管理制度主要以土地用途管制为核心，采取自上而下指标，有针对性地开展各项管理工作，通过改进总体规划体系，可以更好地反映上级政府管理地方政府的意图，并对土地发展权、城市再生权等潜在权益起到一定的管控作用。第二级管理主要是地方政府对社会或者市场进行管控，主要表现为“一书三证”。此外，还要明确国土空间规划目标，结合城乡土地规划利用目标落实情况的评估工作，对既有的规划目标进行更新完善，并通过合理的分解与传导，有针对性地推进社会治理，进一步提高土地资源利用效率。此外，根据农村土地利用情况以及周围生态环境保护情况，优化各项规划指标，遵守高效开发原则，确保土地资源得到良好利用，进一步提升各项管理制度的落实效果。

2.5改进规划实施流程

在国土空间规划工作中，需要对既有的规划实施流程进行完善与改进，不断提高规划的可操作性。与此同时，还要对既有的微观规划方案进行完善，根据该地区空间资源的开发利用现状，动态调整发展目标与规划路径。。此外，规划工作应结合自然开发利用情况，对既有的财政政策与环境政策进行优化，加强对各主体间利益的协调；采取分级管制方法，不断提升土地使用规划管理效果；采取目标管控方案，针对不同级别管理方案进行完善；适当加大监督管理力度，有效提升土地资源利用效率。针对重大项目，需要制定合理的统筹规划制度。

结语

综上所述，在我国当前国土空间规划工作开展过程中，虽然主要方向已经得到明确，但是在具体实施过程中依旧面临诸多亟待解决的问题。当前我国各个层面、各个领域的发展已经进入新时期，对于国土空间规划工作而言，既是机遇也是挑战，因此在面对已经出现的国土空间规划问题时，需要积极采取相应的策略予以解决，从而有效促进国土空间规划的可持续发展。

参考文献：

1. 朱锦章.国土空间规划体系下的城市规划传承与融合[J].城市规划,2021,45(4).

2. 宋大权.国土空间规划功能定位与实施路径探析[J].现代商贸工业,2021,42(4).

3. 石忆邵.新时代我国国土空间规划的目标与任务[J].上海国土资源,2020,41(2).

[4]孙琪.新时期国土空间规划功能定位与实施初探[J].产业创新研究,2020(14).

[5]马毅，谢嘉宬，施斯，等.基于地域功能理论的市县国土空间功能分区研究[J].规划师，2020，36（18）：57-64.