《深圳经济特区个人破产条例》解读

《深圳经济特区个人破产条例》解读

齐瑜

西北政法大学 民商法学院

2007年设立《企业破产法》之时，一直有我国只有半部“破产法”的说法，主要是因为我国只为企业设立的破产制度，而没有自然人的破产制度。2007年未设立个人破产法是因为社会经济发展条件尚不成熟。而今，我国经济快速发展，市场经济活力不断增强，个体工商户的经济活动也越来越频繁，个人征信体制也逐渐完善，这些发展现状使得出台个人破产制度的呼声越来越高。2020年3月1日，《深圳经济特区个人破产条例》（以下简称《个人破产条例》）在深圳正式试点施行，这标志着个人破产制度在深圳正式“破冰”，对于整个破产法研究都意义重大。本文通过解读该条例，结合社会经济发展，探讨其对于社会经济及个人生产活动的意义；通过对具体条文的解析，得出该破产条例的内部架构，并寻求另外的解决路径，以期将来个人破产条例可以全国范围内适用。

一：个人破产制度的现实评价

（一） 社会经济发展的必然结果

破产制度就是为了帮助不能清偿到期债务的债务人，通过破产程序，将破产人的财产公平的分配给债权人，免除该破产自然人继续清偿责任的一种法律制度。这项制度，在适用到企业中时，是为了有效清除市场中的“僵尸企业”，同时也保护那些确因经营不善而导致无法清偿全部债务的企业，通过破产制度使破产企业可以喘息，以谋求将来可以在市场上重新经营。而个人破产制度，是在如今个人创业创新兴起，信贷消费盛行的市场条件下应运而生的，其能够为个人创新，个人消费提供“试错机会”，激发了个人的市场经济活力，排除了个人创新创业的顾虑。个人破产法能够与企业破产法相辅相成，形成一个完整的破产法体系，建立完善的市场退出机制，从而激发个人和企业的市场积极性，焕发市场经济活力。

（二） 保护诚实自然人，促进个人信用发展

市场主体进行一系列经济活动都是以信用为依托的，很多破产债务人并不是因为欺诈等陷入经济困境，有的也是因为不幸事件的突然发生导致的不能清偿债务，如果这些人无法获得救济，那么就无法获得在社会上重新发展的机会。个人破产法就是为了保护这些“诚实且不幸”的自然人，在破产制度中对这些人进行免责，给予重新生活生产经营的机会，鼓励个人信用的发展。在信用化的市场经济中，每一个人都有可能是债权人，也可能是债务人，所以必须保障信用及其形成的债权债务关系的实现。个人破产法的制定与实施有助于支撑和促进信用市场经济的健康发展。（王欣新 用市场经济的理念评价和指引个人破产法立法）

（三） 打破自然人破产空白，提供个人破产法实践基础

《个人破产条例》在深圳的试点施行，表明我国信用制度体系和个人财产登记制度在深圳已经得到快速发展，才能为个人破产制度在深圳的落地提供了现实可能。试点施行也表明个人破产法在我国具有很大的需求，一旦个人破产条例在深圳施行顺利，现实的实践经验和出现的一系列问题都可以成为推进个人破产法制定的推动力，届时我国将会存在企业和自然人破产的整体性制度，“半部破产法”的说法也将成为过去式。

二、个人破产法重点法条评析

（一）申请人限制

《个人破产条例》第二条和第九条规定了提出破产申请的主体是债务人和债权人，并且对这两类主体从居住地、破产原因、以及债务金额等进行了严格的限制。有的学者提出申请人应该加入债务人配偶，因为自然人破产涉及到的往往是整个家庭成员的财产。但是笔者认为，个人破产制度目的是为了保护和鼓励诚信行为，个人破产申请的前提就是本人诚信，如果配偶可以成为申请人，那么真正破产人的诚信就无从得知，也会降低破产事务管理部门的效率，增加司法部门的司法成本。

（1）豁免财产

《个人破产条例》第三十六条规定了破产自然人的免责财产，列举了多项豁免的债务人财产。但是破产条例是为了同时保护债权人公平受偿和债务人陷入经济困局，所以免责财产一定要实行有限免责。无论是在破产清算还是破产重整下的免责，都要防止债务人的道德风险，防止债务人获得免责的条件过于宽松而滥用免责制度，因此严格限定免责财产的范围。但免责并不能对破产者有过多的帮助，而且免责范围规定过于宽泛，会产生恶意申请破产者，不利于公平保护债权人的利益，反而激发了社会的不诚信行为。有学者指出，免责声明本身就是不公平的，围绕债务人展开债务调整进行计划和安排才是最佳的解决方法。虽然第九十五条规定了免除债务人财产的考察期限督促债务人偿还债务，但易产生期限长，难执行的困难，所以债务人是否有一个完善的债务清理规划才是免责的关键。对于那些无法免责的事项而言，应该按照法律规定处理事宜，以此作为防止债务人滥用司法程序。

（2）破产程序的选择问题

我国《个人破产条例》规定了三种破产程序，分为破产清算、破产重整、破产和解三种方式。个人破产条例适用这三种破产方式的模式跟《企业破产法》一样，都是采取了破产受理宣告之后，根据实际情况由法院裁定是否适用破产清算等。个人有选择申请何种破产方式的自由，虽然都有法院最后裁定是否符合条件，但是这样的自由选择模式会导致出现大量的滥用破产程序的现象，所以，在申请条件上就应该加以限制，以使个人能够选择适合的破产方式。在破产程序上，有的学者建议可以分为庭内庭外的二阶化架构，将破产和解前置，放到庭外解决，笔者认为任何个人申请破产时，都要在庭外事先进行庭外和解，这种模式可以在化解债权人债务人纠纷的同时，也能够节省司法资源。但目前《个人破产条例》仍是将破产和解放到了庭内解决，这种模式虽然借鉴与企业破产的方法，但是对于财产难以查明，申请数量众多的个人破产来说是否能够有效的适用还需要时间和实践的判断。

（3）破产财产、破产事项的认定

《个人破产条例》第三十二条、三十三条规定了债务人的财产申报，要求债务人在申报破产时，如实申报本人及配偶、未成年子女以及其他共同生活的近亲属的名下的财产和财产权益。个人破产本就是建立在信任的基础上的条款，该制度的顺利运行需要个人信用和社会信用的高度结合，在申报债务人财产时需要债务人诚信，在债权人会议达成破产重整或者破产和解的决议时，也需要基于对债务人的信任。这就需要一个中立的机构来判断债务人是否诚信，债权人的决议也需要在债务人处和社会上获得公信，所以破产测评机构就应该发挥作用。虽然《个人破产条例》规定了个人破产事务管理部门，但是其只是对破产中事务进行管理，协助法院进行破产管理。因此，有的学者提出的公证机构来协助法院进行个人破产，是因为公证机构可以进行尽职调查，利用专业优势打通信息壁垒，查清债务人婚姻、家庭成员、财产变动等基本情况；其次是提供现场监督的作用，比如由公证机构对于债权人会议达成协议等法律行为进行公证，经过现场公证的法律行为往往具有极强的社会公信力，是预防纠纷、解决解纷的重要渠道。笔者认为公证机构介入破产制度已经具有了现实基础，不管是在债务人财产申报、还是债权人会议决定等重要内容上都能起到协助作用，所以，使公证机构嵌入破产制度，为破产制度提供安全保障也是将来可以推进的一项工作。

（4）破产相关人的法律责任

《个人破产条例》第十二章第一百六十七条至一百七十条规定了债务人以及债权人和其他利害关系人的法律责任，目的是为了惩罚不诚信的行为。在破产清算过程中故意转移资产、伪造虚假的抵押担保债券躲避清算的，严重者已经要追究刑事责任，这些惩罚措施将增加个人破产成本，使公民破产成本与背负债务的成本形成对比，公民主动申请破产成为不得已的选择，间接的保护了债权。

个人破产制度最终的目的就是为了保护“诚实且不幸”的自然人，以此鼓励社会诚信，尽管个人破产属于失信惩罚的一种，对个人破产后采取必要的限制措施，其惩罚力度和限制方式要有于人纯粹的失信惩罚式限制措施。本条例里已经限制了债务人的高消费方式，但是最需要做的还是建立对不诚信破产的失信惩罚，在规制个人破产主体制度的基础上，以个人失信惩罚作为配套机制，起到增加不诚信债务人或破产者信用风险的效用。对于不良动机、故意逃避债务的目的，恶意申请破产者，应当驳回申请，并应对其已经实施的失信行为进行惩罚，形成制度威慑。

（5）管理人职责

《个人破产条例》中也规定了管理人的相关职责，其大致跟企业破产管理人的职责无差，但是在个人破产中豁免财产的免责考察期限内，管理人要负责监督债务人考察期内的相关行为，审核债务人提交的年度个人收入、支出、财产报告，按照破产财产分配方案对债务人年度新增或者新发现的破产财产进行接管分配。免责考察期三年至五年，这么长时间的管理期限，很难保证管理人可以尽职尽责的做好管理人事务。在企业破产中，管理人就不易确定，那么在这样大量的个人破产中，这样的矛盾也会逐渐凸显出来。所以，建立一个专业的破产法官或者破产管理人队伍才是保障个人破产条例能够顺利高效的在社会施行的前提，在加上上文中论述的公证机构的介入，建立专业的信用调查机构和专业的人才队伍才能够突破企业破产法的瓶颈，摆脱破产法在我国适用的短板。管理人队伍是平衡债务人和债权人利益、协助法院进行破产裁定的中间人，这对缓解目前我国破产“执行难”的现状具有重要意义。

三、《个人破产条例》发展前景及借鉴意义

其实《破产法》在资本主义市场并不是新鲜的东西，美国已经实行个人破产制度多年，期间也经历了很多重大变革，例如从偏重保护债务人利益到注重债务人与债权人利益的平衡。在中国“破产”一词大多出现在《公司法》中，有竞争就有破产，破产就是为了失败者退出而创设的。通过破产以债务人的全部财产进行清偿，是债权人在现实条件下能够得到的最大保护。而从破产者角度，破产可以让其甩掉沉重的债务包袱，有了东山再起的机会，，无论对实现个体利益还是保障社会运转，破产制度都具有重大价值。正如上文所说，《深圳经济特区个人破产条例》保护的是创业者，它可以帮助诚信债务人经济再生，规范个人破产程序，调整债务人和债权人及其他利害关系人的权利义务关系。并且根据当前报道，截止到三月三十一日，深圳市中级人民法院一共收到290件个人破产申请，其中重整申请17件，和解申请8件，债权人申请债务人破产清算9件。可见该条例已经引发了良好的社会效应，《个人破产条例》适应社会需求应运而生，对整个社会经济发展都有促进作用。

《个人破产条例》在深圳的施行，也为我国全国范围内制定个人破产法提供了借鉴意义，因为深圳的经济活跃，个人信用以及财产登记制度比较完善，所以如果在全国范围内展开个人破产的实施，就必须完善个人信用体系和财产登记，防止自然人突破道德的恶意破产事件发生。个人破产制度在我国全面施行任重道远，仍需要借鉴深圳试点长期的经验和教训，以谋求完整的破产制度体系。